Ⅰ. 서 론··1
1. 연구의 목적과 필요성·· 1
2. 연구의 범위와 방법·· 3
Ⅱ. 주민등록번호제의 개관··5
1. 주민등록번호의 개념과 의의·· 5
가. 주민등록제도의 일부로서 주민등록번호·· 5
(1) 주민등록제도의 연원과 변화·· 5
(2) 주민등록번호의 도입과 그 배경·· 8
나. 주민등록번호의 개념과 의미, 특성·· 10
(1) 주민등록번호의 개념과 구성 체계·· 10
(2) 주민등록번호의 의미와 기능·· 12
(3) 개인식별수단의 다양성과 주민등록번호의 차별적 특성·· 14
2. 주민등록번호제의 법적 근거와 최근 법제의 변화·· 16
가. 주민등록번호의 부여․관리․이용의 법적 근거·· 16
나. ｢개인정보 보호법｣의 제정과 주민등록번호 이용의 제한·· 17
다. ｢정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률｣의 개정과 주민등
록번호 사용의 제한·· 20
Ⅲ. 주민등록번호의 생성․이용 상의 문제점··22
1. 주민등록번호의 ‘생성․부여’에 따른 문제점·· 22
– ii –
가. 주민등록번호의 생성 자체의 문제·· 22
나. 주민등록번호의 생성 방법 내지 구성 내용의 문제·· 22
다. 강제적 번호 부여에 따른 문제·· 23
2. 주민등록번호의 ‘이용’에 따른 문제점·· 23
가. 주민등록번호의 이용 현실·· 23
(1) 공공부문에서의 이용·· 24
(2) 민간부문에서의 이용·· 26
나. 주민등록번호의 목적과 ‘목적 외 이용’의 문제·· 30
다. ‘연결자(Node)’로서의 주민등록번호와 개인정보 유출의 위험성·· 31
라. 주민등록번호의 ‘사용강제’의 문제·· 32
3. 주민등록번호에 대한 찬반 논란과 외국의 사례·· 33
가. 주민등록번호에 대한 찬반 논란·· 33
나. 개인식별번호를 인정하는 국가·· 35
다. 개인식별번호를 인정하지 않는 국가·· 37
Ⅳ. 개인식별수단으로서의 주민등록번호와 그 헌법적 한계··41
1. 헌법상 국가질서 형성의 기본방향·· 41
가. 민주적 법치국가질서를 통한 국민의 기본권 보장·· 41
나. 기본권의 효율적 보장을 위한 국가작용 효율성의 요청·· 42
2. 효율적 국가작용을 위한 개인식별수단의 부분적 필요성·· 42
가. 법치(法治)에 있어서 인적 특정과 관리의 필요성·· 42
나. 개인식별수단을 통한 효율적 국가작용의 가능성·· 43
3. 개인식별수단의 헌법적 한계·· 44
가. 개인식별수단에 의한 기본권 침해의 금지·· 44
나. 개인식별수단의 마련과 법률유보의 원칙의 준수·· 45
다. 개인식별수단 사용에 대한 목적구속성과 절차 및 한계의 법률적 명시·· 46
4. 개인식별번호에 의해 제한될 수 있는 기본권·· 48
– iii –
가. 헌법 제10조 인간의 존엄과 가치와 인격권의 보장·· 48
(1) 헌법 제10조 인간의 존엄과 가치의 의미와 성격·· 49
(2) 인격권의 내용과 범위·· 50
나. 사생활의 기본권적 보장과 헌법상 사생활 기본권 ·· 52
(1) 사회의 변화에 따른 사생활 침해의 위험성 증대 현실·· 52
(2) 사생활에 대한 헌법적 보호와 기본권적 보장의 의미·· 54
(3) 민간부문에서의 사생활 기본권의 적용·· 58
(4) 사생활 기본권으로서 ‘사생활의 비밀과 자유’ 및 ‘개인정보 자기결
정권’ ·· 59
(5) 사생활의 보호를 위한 동의권의 한계: 특히 기본권의 포기와 한계의
문제·· 63
다. 기본권의 경합과 상호 관계·· 66
Ⅴ. 주민등록번호제에 관련한 헌법적 쟁점의 검토··68
1. 주민등록번호의 생성 자체와 기본권의 제한·· 68
가. 주민등록번호의 생성 자체와 인격권의 제한 여부·· 68
나. 주민등록번호의 생성 자체와 사생활 기본권의 제한 여부·· 70
다. 소결·· 70
2. 주민등록번호의 생성 방법과 기본권의 제한·· 70
가. 주민등록번호의 생성 방법과 인격권의 제한 여부·· 70
나. 주민등록번호의 생성 방법과 사생활 기본권의 제한 여부·· 71
다. 소결·· 71
3. 주민등록번호의 강제적 부여와 기본권의 제한·· 72
가. 주민등록번호의 강제적 부여와 인격권의 제한 여부·· 72
나. 주민등록번호의 강제적 부여와 사생활 기본권의 제한 여부·· 72
다. 소결·· 73
4. 주민등록번호의 이용과 기본권의 제한·· 74
– iv –
가. 주민등록번호의 강제적 이용과 사생활 기본권의 제한·· 74
(1) 공공기관에 의한 주민등록번호의 이용 강제·· 74
(2) 사인에 의한 주민등록번호의 이용 강제·· 75
나. 주민등록번호의 불법적 수집․이용과 사생활 기본권의 제한·· 77
(1) 주민등록번호의 불법적 수집․이용의 유형·· 77
(2) 공공부문에서의 주민등록번호의 불법적 이용의 경우·· 78
(3) 민간부문에서의 주민등록번호의 불법적 이용의 경우·· 79
다. 소결·· 80
5. 헌법 제37조 제2항에 따른 기본권 침해 여부의 검토·· 81
가. 주민등록번호제의 헌법소원심판 대상 여부·· 81
나. 헌법 제37조 제2항의 위반 여부의 검토·· 83
(1) 제한되는 기본권·· 83
(2) 주민등록번호제의 목적과 그 정당성·· 83
(3) 비례성 원칙의 충족 여부·· 85
다. 소결·· 90
6. 법률유보의 원칙, 포괄위임금지의 원칙 위반 여부의 검토·· 91
가. 주민등록번호와 법률유보 원칙의 위반 여부·· 91
나. 주민등록번호와 명확성 원칙 위반 여부·· 93
다. 주민등록번호와 포괄위임금지의 원칙 위반 여부·· 94
7. 주민등록번호의 감시․통제수단화의 위험성 문제·· 96
가. 감시국가 내지 통제국가의 의미와 반(反)헌법성·· 96
나. 개인식별수단 자체의 양면성 : 필요성과 위험성·· 98
다. 개인식별수단으로서의 주민등록번호와 감시․통제수단화의 위험성· · 98
Ⅵ. 결론 : 주민등록번호제의 합리적 개선을 위한 제언··100
1. 주민등록번호제의 위헌성과 합리적 개선의 필요성·· 100
2. 주민등록번호제의 부분적 변화와 그 한계·· 101
– v –
3. 합리적 개선의 필요성과 그 방향·· 103
가. 주민등록번호의 생성․부여 방식의 변화·· 103
나. 주민등록번호의 사용 목적 제한과 대체 수단의 마련·· 104
다. 주민등록번호에 대한 통제 방법의 강화·· 105
p90
우리나라의 주민등록번호는 번호변경의 가능성도 없으면서 강제적으로 부여될 뿐만 아니라 많은 데이터베이스를 서로 연결하는 ‘연결자(node)’로 사용되어 분명 지나치게 많은 정보를 담는 수단이 되고 있다. 게다가 새로운 법적 규제에도 불구하고 그 이용이 강제되거나 남용하는 경우도 적지 않으며, 주민등록번호가 해외로 유출되어 있을 뿐만 아니라 거꾸로 해외에서 국내로 불법 수입되는 사례까지 나타나고 있다. 결국 주민등록번호제는 현재로서는 간과할 수 없는 기본권 침해의 가능성을 내포하고 있다고 보인다.
이렇게 볼 때, 현행 주민등록번호제는 비록 방법의 적합성은 인정되지만, 피해의 최소성과 법익의 균형성에 있어서 과도하게 개인의 인격권과 개인정보 자기결정권을 제한하여, 기본권의 침해에 이르는 것으로 평가될 수 있을 것이다.
p102~103
이러한 대체수단[아이핀]에 의해 인터넷 상 주민등록번호의 불법적 수집과 이용의 문제가 상당히 개선될 수 있을 것이라는 점은 긍정적으로 평가될 수 있을 것이다. 그러나 이로써 주민등록번호의 단점이 보완되거나 그 위헌성이 저감되었다고 단정하기는 어려울 것으로 보인다. 예컨대, 아이핀은 아이핀 발급업체인 본인확인기관이 매개된 차이가 있을 뿐, 아이핀 역시 기본적으로 주민등록번호를 기반으로 한다는 점에서 주민등록번호와 큰 차이가 없다는 지적이 가능하기 때문이다. 또한 본인확인기관 역시 ‘국가의 늘어난 팔’이라고 볼 수 있다면 국가 주도의 일률적 주민등록번호 부여와 집중 관리의 구도는 여전히 크게 달라지지 않는다.
그런데, 여기서 두 가지 의문이 제기된다. 이러한 다양한 노력까지 하면서 정작 왜 주민등록번호는 그대로 유지하려 하는지에 대한 의문과 과연 이러한 대체수단이 주민등록번호제의 문제점을 해소할 수 있는 것인지에 대한 의문이다. 대체수단이란 것이 주민등록번호제를 말 그대로 완전히 대체하는 것이 아니라면, 결국 질병의 근원적 원인은 그대로 둔 채 겉으로 드러난 증상을 완화하는 정도의 ‘대증요법’에 그치는 것은 아닌지에 대한 의문인 것이다.
2012년 <개인정보 보호법>과 <정보통신망법>의 제·개정에 따라 주민등록번호의 사용이 엄격히 제한되도록 하고 있음에도 불구하고 여전히 주민등록번호제의 문제점은 사라지지 않은 것으로 보인다. 무엇보다 일률적이고 강제적으로 전 국민에게 주민등록번호를 붙이고 있으며, 주민등록번호가 여전히 주민등록법상의 목적을 넘어 광범위하게 수집·사용되고 있다는 점, 여전히 주민등록번호를 ‘노드’로 하는 많은 데이터베이스가 구축되고 있다는 점에서 사생활의 침해의 잠재적 위험성이 계속 남아있기 때문이다. 주민등록번호의 활용상의 문제가 적어진다고 하여 주민등록번호 자체의 문제점이 함께 사라진다고 할 수는 없다. 주민등록번호제의 합헌성은 주민등록번호제 자체의 변화 없이 주민등록번호의 활용 제한만으로 확보되기는 어렵기 때문이다.
p103 합리적 개선의 필요성과 그 방향
가. 주민등록번호의 생성·부여 방식의 변화
무엇보다 ‘주민등록번호의 구성 체계 자체를 변화’시킬 필요가 크다. 물론 현행 주민등록번호가 생년월일이나 성별 등의 인격 관련 사항으로 번호를 구성하는 것은 개인식별을 위해 어느 정도 불가피하며, 이 자체가 기본권을 침해한다고 할 수는 없다. 그러나 현재 전국민의 주민등록번호가 이미 중국이나 동남아시아 등 해외로 유출된 상태여서, 현행 주민등록번호의 체계를 고집할 경우 유출된 번호를 악용한 각종 피해가 언제든 나타날 수 있을 뿐만 아니라, 주민등록번호를 매개로 한 여러 가지 보안체계에도 큰 불안요인이 아닐 수 없다.
따라서 과연 지금과 같은 방식의 번호체계만이 최선의 방법인지도 고민해볼 필요가 있으며, 예컨대 일련번호의 방식으로 전환하거나 그 밖에 전혀 새로운 방식의 번호 체계를 마련함으로써 주민등록번호의 유출로 인한 잠재적 위험을 해소할 필요가 있다.
또한 개인식별수단을 강제로 부여하지 않는 방법을 고민해 볼 필요가 있다. 주민등록번호의 강제적 부여는 기본권의 최소침해성에도 반할 수 있음은 앞서 지적한 바와 같다. 따라서 주민등록번호를 생성하더라도 이를 개개인에게 부여하는 것은 ‘임의적 부여로 전환’하고 특히 주민등록번호 외의 보조적 개인식별방법을 함께 마련함으로써 신원 확인 등의 기능을 보완할 필요가 있다. 획일적 수단의 강제적 부여와 사용은 그만큼 문제발생에 대하여 탄력적인 대응가능성을 떨어뜨릴 수 있기 때문이다.
나. 주민등록번호의 사용 목적 제한과 대체 수단의 마련
주민등록번호제의 도입 목적에 맞게 ‘주민등록번호의 사용 범위를 한정할 필요’가 있다. 현재 주민등록번호제의 큰 문제 중 하나가 이를 통한 광범위한 정보의 수집·축적과 이용이다. 이를 통해 널리 행정의 효율화가 가능할 수 있지만, 다른 한편으로는 국가의 불법적 감시와 통제, 또 유출시 큰 피해의 발생 가능성이 잠재되어 있기 때문이다.
또한 주민등록번호를 더 이상 사용하지 않음으로 인해 발생하는 행정적 공백부분은 대체가 아닌 ‘새로운 식별수단의 개발을 통해 보완’되어야 하며, 동시에 각분야별로 개인식별수단을 마련함으로써 ‘개인식별수단의 다양화’를 꾀할 필요가 있다. 이 경우 다소간의 행정비용의 증가가 예상될 수 있지만, 사생활 침해의 위험성을 줄일 수 있을 뿐만 아니라 정보 보안의 강화에도 큰 도움을 줄 수 있는 점에서 필요하기 때문이다. 또한 앞으로의 정보화 시대에는 정보보안의 강화 및 보안기술의 발전이 행정의 효율성 강화보다 오히려 더 중요할 수 있다.
나아가 주민등록번호는 주민등록과 관련한 목적에 한정하고 또 그 밖의 공적인 개인식별수단도 그 목적에 맞게 한정하면서, 이러한 ‘공적인 개인식별수단을 민간부분의 사적 용도로 사용할 수 없도록 금지’할 필요가 있다. 민간부문은 언제나 자율적인 자생노력을 기울일 능력이 있을 것이며, 개인식별수단과 같은 대체 수단을 마련함에 있어서도 스스로의 비용으로 정보주체의 동의를 받아가며 구축할 필요가 있을 것이다. 민간부문이 공적인 개인식별수단을 사용한다면 결국 이를 활용할 수 있는 시스템을 갖출 수 있거나 특별히 허가를 받은 자만이 차별적인 혜택을 입는 결과로 이어질 수 있으며, 무엇보다 국민의 세금으로 구축한 주민등록번호를 사용하는 것은 이른바 ‘무임승차’에 해당할 수 있기 때문이다.
다. 주민등록번호에 대한 통제 방법의 강화
주민등록번호의 ‘관리 주체와 감시·감독 주체를 다원화’함으로써 개인정보의 수집·관리·이용에 있어서 권력분립의 원리가 반영되도록 할 필요가 있다. 적절한 통제가능성의 확보 없이는 주민등록번호의 위헌성을 상쇄하기 어렵다고 할 수 있기 때문이다.
주민등록번호에 대한 통제 방법에는 법치국가적 통제, 개인정보 주체에 의한 통제가 있을 수 있다. 첫째, ‘법치국가적 통제’는 한편으로는 근거 법률을 만들고, 이를 통해 개인식별수단의 목적과 사용 절차, 한계 등을 명시하는 것이다. 예컨대 주민등록번호의 사용 목적 역시 원칙적으로 <주민등록법>이 명시한 목적의 범주 내에 있어야 하며, 또 그래야만 <주민등록법>에 부합하는 주민등록번호의 적법한 사용이라고 할 수 있다.
또한 개인식별수단의 사용절차를 마련하는 것은 곧 이것이 함부로 남용되지 않도록 하기 위한 예방적 조치의 의미를 가질 수 있다. 이러한 절차를 법률 스스로 명확히 설정함으로써 행정권이 개인식별수단을 자의적으로 사용하고 남용하지 못하게 하여야 하는 것이다. 특히 오늘날에는 주민등록번호의 민간분야 사용이 광범위하게 늘어나고 있듯이, 개인식별번호의 민간사용으로 인해 기본권이 침해되지 않도록 하는 것이 중요해 지고 있다. 이러한 입법적 노력들은 헌법상 국가의 ‘기본권 보호의무’에 따른 것으로 이해된다. 다행히 <개인정보 보호법> 등을 통해 이러한 입법이 나타나고 있지만, 아쉽게도 주민등록번호 자체에 대한 제한은 충분치 않은 것으로 보인다.
나아가 법치국가적 통제는 다른 한편으로는 개인식별수단의 이용·관리 주체와 감독 주체 간의 분리를 통한 권력분립적 통제로도 이루어질 수 있을 것이다. 개인식별수단에 대한 입법적 마련 이후에도 지속적인 감독과 통제가 실질적으로 확보되기 위해서는 이와 같은 권력분립의 정신에 맞는 통제 수단의 마련이 필요하기 때문이다. 예컨대 행정안전부의 주민등록번호 이용·관리에 대하여는 ‘제3의 독립기관’에 의한 감독·통제가 필요할 것이다.
둘째, ‘개인정보 주체에 의한 통제’는 개인식별수단의 활용에 대한 개인정보 주체의 관여를 통해 이루어질 수 있을 것이다. 예컨대 개인정보 주체는 자신에게 부여된 개인식별번호를 사용함에 있어서 지금보다는 좀 더 강화된 동의권 내지 거절권을 확보할 수 있어야 하며, 이 경우 개인식별수단의 사용을 유도하는 방향에서 제도가 마련되는 것 보다는 개인식별수단을 사용하지 않더라도 정상적인 서비스 이용이 가능하도록 강제할 필요가 있다. 이와 함께 주민등록번호와는 ‘절연된’ 별개의 대체수단을 마련함으로써 개인식별의 기능을 보충할 필요가 있을 것이다.
2012-12-31
