방통심의위의 비밀 심의에 제동을 걸다

 

2011년 8월 18일, 서울행정법원 행정5부 조일영 판사가 말했다. “방송통신심의위원회는 회의자료를 모두 공개하라”. 이 당연한 말을 듣기 위해 2년이 필요했다. 인권시민단체들이 방통심의위에 제기한 정보공개거부처분 취소소송(2010구합28007)의 승리였다. 이 소송은 민간단체가 행정감시를 목적으로 정보공개청구를 했을 때, 방통심의위가 자의적으로 회의자료를 비공개해 온 관행을 바꾸기 위한 공익소송이었다. 

 

1. 왜 방통심의위에 정보공개가 필요했는가

 

방통심의위는 과거 방송 심의를 담당하던 방송위원회와 인터넷 등 통신 분야 심의를 담당하던 정보통신윤리위원회를 이명박 정부 들어 통합하여 출범한 행정기구이다. 방송은 전파와 같이 희소한 공공 자원을 사용하기 때문에 여러 나라에서 전통적으로 강력한 공적 심의를 인정받아 온 매체이다. 반면 인터넷은, 2002년 헌법재판소에서 설시한 바와 같이(99헌마480) 방송의 특성이 없으며, 진입장벽이 낮고, 표현의 쌍방향성이 보장되며, 그 이용에 적극적이고 계획적인 행동이 필요하다. 또한 그 내용 등록 대개가 게시판, 블로그와 같이 개인들이 소통하는 공간에서 비영리적으로 이루어지기 때문에, 여러 나라가 대체로 인터넷에 대해서 공적인 심의를 하고 있지 않다. 그런데 이렇게 매우 이질적인 두 매체의 심의 기능들을 통합한 행정 조직이 출범하였으니, 과연 이 조직이 각 매체 특성에 부합하는 심의 업무를 공정하게 수행할 수 있을지 많은 이들이 주목하게 되었다.

방통심의위가 출범한 2008년 5월에는 촛불시위가 한창이었다. 미국산 쇠고기 수입 문제를 둘러싸고 불거진 촛불시위는 인터넷 게시판에서 조직되고 확산되었다. 쇠고기 수입 정책과 이를 일방적으로 추진한 대통령에 대한 비판 여론이 인터넷을 중심으로 크게 일었다. 이 시점에 방통심의위가 역사적인 첫 인터넷 심의 결과를 발표하였다. 바로 “대통령을 비하하는 2MB라는 표현을 사용하지 말라”는 것이었다.

믿을 수 없었다. 2MB라는 표현은 불법도 아니고, 청소년유해매체물도 아니었다. 그런데도 방통심의위는 2008년 5월 28일, 다음 카페 ‘이명박 탄핵을 위한 범국민운동본부’에 올라온 게시글을 심의한 결과, ‘언어 순화와 과장된 표현의 자제 권고’를 내렸다. “이명박 아주 지능형입니다”라는 제목 하에서 이 대통령의 영문 이니셜 MB를 컴퓨터 메모리용량에 빗대 ‘머리용량 2MB’, ‘간사한 사람’ 등으로 표현한 것이 인격을 폄하한다는 것이었다. 이 사건은 이후 계속된 이 기구의 정권편향적인 행보를 예고한 것이나 다름 없었다. 방통심의위는 대통령이나 공직자에 대한 비하적인 표현을 계속하여 문제 삼았고, 2011년 5월에는 대통령에 대한 욕설을 연상시킨다는 이유로 국제적인 인터넷 서비스인 트위터의 개인 이용자 페이지 URL(http://twitter.com/2MB18nomA)에 대한 국내 접속을 차단시키기에 이르렀다. 

이처럼 광범위한 행정기관의 통신심의는 해외에서도 예를 찾기 쉽지 않을 뿐더러 그에 대한 위헌 논란이 그치지 않는다. 행정기관은 사법부와 달리 정치권력으로부터 독립성이 보장되어 있지 않다. 따라서 그 판단이 자의적이거나 정치권력을 비호하는 용도로 동원될 가능성이 있고, 사법심사의 가능성이 존재하는 법치국가에서 행정기관의 판단 또는 처분은 잠정적일 수밖에 없다. 국가인권위원회는, 행정기관이 자의적으로 행사할 수 있는 재량의 폭이 한정되어 위축 효과가 방지될 정도로 인터넷 심의의 대상과 기준이 명백하지 않은 한, 방통심의위의 심의 및 시정요구는 표현의 자유에 대한 중대한 침해에 해당하고 그 결과 현행 헌법이 검열제도를 금지하는 취지에 부합되지 않을 소지가 있다고 보았다(국가인권위원회 2010.9.30. 결정). 

방통심의위가 인터넷 게시물을 심의하고 삭제 등 시정조치를 하는 것은 국민의 기본권을 제한하는 행정 처분이다. 따라서, 방통심의위가 시민들의 표현물을 검열하는데 그 권한을 남용하고 있지 않은지 시민사회가 감시하고 견제할 필요가 있었다. 통신심의 논란이 불거지면서 인권시민단체는 곧바로 행정감시에 착수하였다. 하지만 방통심의위가 인터넷 게시물을 심의하고 시정요구하기까지의 과정은 매우 불투명하였다.

촛불시위 즈음 이에 대하여 왜곡보도하는 조선·중앙·동아일보를 비판하는 시민들의 목소리가 높았다. 곧 이들 신문의 광고지면을 불매하는 언론소비자운동이 일었고, 네티즌들은 자발적으로 광고주 목록을 작성하여 공유하였다. 그런데 2008년 7월 방통심의위는 이 광고주 목록이 불법적인 ‘2차 불매운동’이라는 자의적인 법해석 하에서 58개 게시물에 대한 삭제 결정을 내렸다. 이어 다음(Daum) 등 각 포털 사이트에 보낸 공문에서 방통심의위가 ‘유사 사례’에 대한 삭제를 함께 권고하여, 광고주목록이 포함되었거나 링크된 게시물 수백 건이 하룻밤새 사라지는 일이 발생하였다. 여러 시민단체들은 구체적으로 어떤 게시물이 삭제 대상에 해당하였는지 투명하게 공개할 것을 요구하며 방통심의위에 정보공개청구를 하였다. 그러나 방통심의위는 이 정보들에 대하여 열람만 가능하다는 처분을 내렸다. 사본복사나 파일복사는 거부되었다. 같은 해 국정감사에서 해당 자료를 공개하라는 국회 최문순 의원의 요청에 대해서도 방통심의위는 열람 원칙을 고수하였다. 

이렇게 시민과 국회의원들 앞에서 방통심의위는 정보공개에 소극적이며 때로는 매우 고압적인 태도를 취해 왔다. 심지어 정보공개 청구서에 ‘회의 자료’를 ‘회의 안건지’라고 썼다는 이유로 비공개되기도 하였다. 자기들 조직 내에는 ‘회의 안건지’라는 이름의 서류는 존재하지 않는다는 황당한 이유에서였다. 정확한 수신자가 기재되지 않았다는 이유에서 민원 서류 접수가 거부당하기도 하였다.

2011년 6월 제17차 유엔인권이사회에서 프랭크 라뤼 표현의 자유 특별보고관은 “방통심의위가 … 공익 정보에 대한 차단이나 삭제 권고를 하지 않도록 보장하기 위해 필요한 투명성, 책임성, 정밀성이 미흡하다는 점은 심히 우려할 만한 점”이라고 지적하였다. 결국 방통심의위의 조직 운영이 불투명하고 비민주적이라는 사실은 한국 인터넷 표현의 자유에 있어서 중대한 침해 행위라는 점이 국제 사회에서도 인정된 것이다.

 

2. 통신심의 소회의록에 대한 공개를 요구하다

 

방통심의위 발족 후 1년이 지나면서 이 기구가 공적인 비판을 위축시키고 있다는 비판이 제기되었다. 재향군인회에 격려금을 전달한 오세훈 서울시장, 식민지 시절을 옹호하는 발언을 한 김문수 경기도지사, 지하철 역 안에서 노동절 시위 참가 시민들에게 장봉을 휘두른 조삼환 경감을 비판한 게시물들, 그리고 쓰레기시멘트를 비판한 최병성 목사의 게시물들이 삭제되었다. 2009년 3월 9일 이종걸 의원실에 따르면, 2008년 발족 후로부터 해당 시점까지 방통심의위에 심의를 신청한 여야 정치인과 관료 12명 가운데 여당 소속 정치인과 현 정부 관료가 10명으로, 방통심의위는 이들 여권 정치인으로부터 11건의 명예훼손 심의신청을 받아 8건(72.2%)을 삭제 결정했고, 시정요구를 받은 해당 포털 사이트는 이들과 관련한 203개의 게시물을 삭제했다고 한다. 방통심의위는 공직자를 비판한 이 게시물들이 ‘명예훼손’과 ‘사생활 침해’ 등 권리침해에 해당한다고 보았다. 이러한 자의적이고 일방적인 판단이 거듭될수록 인터넷 심의의 적합성에 대한 시민사회의 의구심이 계속하여 커져 갔다.

2010년 3월 언론인권센터, 진보네트워크센터, 참여연대의 활동가들은 방통심의위 2년을 평가하면서 지난 1년치 통신 심의 내용을 전수조사하기로 결정하였다. 방통심의위가 과도한 심의를 하고 있지 않은지, 특히 공무원이나 정책을 비판한 게시물을 명예훼손이라며 삭제하는 일이 계속하여 발생하고 있지 않은지 파악하기 위해서는, 방통심의위의 인터넷 심의가 실제로 이루어지는 회의 자료를 직접 검토할 필요가 있었다. 5월 국회 토론회도 준비하였다. 중요한 검토 대상은 회의 안건이 기재되어 있는 ‘회의 자료’, 그중에서도 명예훼손 등에 대한 안건이 심의되는 ‘권리침해’ 자료였다. ‘회의록’에는 안건을 인용했다거나 기각했다거나 하는 결과만 간단히 기재되어 있었기 때문에 실제 안건의 내용을 알려면 회의록과 더불어 이 회의 자료를 반드시 쌍으로 검토해야 했다. 

이러한 이유에서 이들 단체들은 1년에 걸친 통신심의 소위원회의 회의록과 회의자료에 대하여 정보공개청구를 하였다. 방대한 분량인 만큼 단체 활동가들이 나누어 검토할 계획이었다. 그런데 방통심의위는 이 정보공개청구에 대하여 일부만 응했다. 회의 자료에 있어 가장 핵심적이라고 할 ‘권리침해’ 안건의 설명자료(심의대상 목록 및 검토의견)를 누락한 채로 정보를 공개한 것이다. 이유는 ‘분량이 많다’, ‘사생활을 침해한다’는 것이었다. 물론 권리침해와 관련한 안건들 중 일부는 일반 개인들의 명예훼손 관련 내용들도 포함하고 있었다. 그러나 청구인이 행정감시에 필요한 취지를 밝히고 민감한 개인정보와 URL를 제외하여 열람할 것에 동의하였어도 방통심의위는 비공개 방침을 철회하지 않았다. “이름·URL 등 일부 정보를 제외하여 공개하더라도 신고자의 신원이 드러날 가능성이 큰 정보”이기 때문에 공개할 수 없다는 것이었다.

방통심의위가 이 자료를 비공개한다면 공익적 사실들이 시민들에게 알려질 가능성은 매우 낮아질 수 밖에 없었다. 이에 이들 단체들은 대책을 논의하였고, 마침내 언론인권센터의 법률 지원으로 정보공개를 요구하는 공익소송을 제기하기로 결정하였다. 2010년 7월 7일 소장이 제출되었다(5월 국회 토론회는 공개된 자료로만 진행하였다).

피고가 된 방통심의위는 같은 주장을 고수하였다. 우선, 해당내용에서 개인정보와 URL을 제외하더라도 인용된 게시글의 문구 또는 내용만으로도 인터넷 검색 등을 통해 원게시물 내용을 쉽게 확인할 수 있으므로 이로 인해 신고자 개인을 특정할 수 있다고 주장하였다. 또한 원고가 피고의 행정업무 일부를 마비시킬 정도로 엄청난 양의 정보공개를 요구하여 행정력을 낭비시키고 있으며, 이는 공익의 실현과 무관할 뿐더러 ‘피고를 괴롭히기 위한 수단’으로 의심된다고 하였다. 또한 정보공개청구 대상은 ‘소위 네티즌 사이에서 이루어진 명예훼손 및 모욕적인 언사들과 그 진실을 전혀 파악할 수 없는 소문들을 나열한 것이 대부분’으로서 공개의 가치가 없다고 단언하였다. 

결론적으로 법원은 이 모든 주장을 기각하였다. 법원은 원고가 공개를 요구한 자료에 대하여, 신고자 및 관계자의 이름 및 상호, URL(인터넷 블로그나 카페 등의 한글이름과 게시판 제목, 게시글 제목 및 동영상 제목 포함), 신고자와 관련된 출신학교명, 직장명 및 소속단체명, 직위 저서명을 제외하고 피고가 모두 공개해야 한다고 판결하였다. 법원이 비공개로 이 사건 정보를 열람·심사한 결과에 의하면, 이 사건 정보 중 신고자의 신원이 드러날 수 있는 개인정보를 제외한 나머지 부분은 그 공개로 인하여 사생활의 비밀 또는 자유가 침해될 우려가 있다고 보기 어려우며, 그 공개로 인하여 국민의 알 권리를 보장하고, 공공기관의 운영에 대한 국민들의 의혹을 해소한다는 측면에서 공개할 필요성이 크다는 것이었다. 결국 매우 민감한 개인정보를 제외하고는 원칙적으로 안건에 거론된 명예훼손 등 권리침해 심의대상에 대한 설명자료가 모두 공개되어야 마땅하다는 것이다.

특히 법원이 방통심의위의 비공개 관행에 대하여 질책하고 넘어간 사실은 기록해둘만 하다. 법원은, “이 사건 정보는 개인의 사생활 침해가 우려되는 부분을 가리거나 삭제하고 나머지 부분만을 공개할 수 있는 정보라 할 것이고, 피고 주장과 같이 분리 공개가 불가능한 정보가 아니라 할 것이므로, 피고가 분리 공개를 위한 노력을 다 하지 않은 채 이 사건 정보 전부의 공개를 거부한 것은 잘못”이라고 따끔하게 지적하였다. 더불어 법원은 피고가 비공개대상임을 밝힐 때도 이 사건 정보의 내용을 구체적으로 확인, 검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 정보공개법에서 규정한 비공개대상정보인지를 밝혀야 하는데도 개괄적인 사유만을 들어 정보 공개를 거부했다며, 이는 처분의 이유부기를 게을리한 것이라고 하였다.

이로써 방통심의위가 그동안 정보공개를 하지 않았던 비밀행정 관행이 적법하지 않은 자의적 처분이었음이 드러났다.

 

3. 또다른 고비를 함께 넘어가야

 

언론인권센터를 비롯한 인권시민단체들의 합심과 노력으로 고비를 하나 넘을 수 있었다. 방통심의위의 위헌적인 인터넷 심의에 제동을 걸 수 있었던 것이다.

또 이러한 끈질긴 문제제기의 힘으로 방통심의위는 소위원회 회의와 회의록을 일반에 대폭 공개하기에 이르렀다. 지난 2011년 9월 12일 방통심의위는 산하 3개 소위원회의의 회의를 공개하는 내용으로 ‘방통심의위 회의 공개 등에 관한 규칙’을 개정 공고하였다. 그동안 비공개로 진행되던 방송심의소위원회, 통신심의소위원회, 광고심의소위원회의 회의를 일반인이 방청할 수 있게 된 것이다. 방통심의위는 또 소위원회의 회의 발언 내용도 요약, 작성해 홈페이지(www.kocsc.or.kr)에 공개하기로 하고 아울러 전체 회의 혹은 소위원회 회의를 비공개로 진행할 때에는 자의적으로 집행하지 않고 위원회의 의결을 거치도록 명문화했다. 

하지만 여전히 방통심의위는 충분히 투명하지 않다. 2011년 12월 5일 투명사회를 위한 정보공개센터에 따르면 방통심의위는 지난 2010년 총 45건의 정보공개청구 건 가운데 18건에 대해서만 공개결정을 내렸다. 나머지 16건은 부분공개, 5건은 아예 비공개 통보를 했다. 2011년 들어서도 10월21일 현재 정보공개청구 29건 중 공개결정은 14건에 그치고 나머지 12건은 부분공개, 2건은 비공개였다.

앞길이 더욱 험난한 것은, 방통심의위의 인터넷 심의 제도 그 자체가 계속하여 시민들의 표현의 자유를 위축시킬 수 있다는 사실 때문이다. 2011년 12월부터 방통심의위는 트위터, 페이스북 등 소셜네트워크서비스(SNS)에 대한 심의를 본격화하여 전세계의 우려를 샀다. 2012년 6월에는 결국 대통령 측근이라는 환경공단 이사장을 비판한 트위터 계정 158개를 삭제하기로 결정하여 또다른 논란을 빚었다. 

헌법재판소는 앞서 거론되었던 광고지면 불매운동이나 쓰레기 시멘트 사건에 대하여 방통심의위의 인터넷 심의가 일단 위헌이  아니라고 판단하였다(2008헌마500; 2011헌가13). 그러나 아무리 생각해 보아도 행정기관이 인터넷의 불법성을 법원에 앞서 자의적으로 판단하고 더 나아가 대통령에 대한 욕설까지 트위터에서 꼼꼼하게 삭제하는 것은 매우 이상한 일이다. 인권침해적이고 글로벌한 트렌드에도 부합하지 않는다. 이 때문에 뉴욕타임스 등 외신에서도 최근 한국 인터넷 표현의 자유가 위축되어 있다며 비판하는 기사를 쓰고 있다. 반면 인터넷 규제를 둘러싼 논란이 불거질 때마다 방통심의위의 운영은 투명하거나 민주적인 모습과 거리가 멀어지고 있다.

이제는 보다 원칙적인 수준에서 문제를 바로 잡을 때이다. 정보의 불법성을 판단하고 처분하는 주체는 행정기관이 아니라 법원이어야 한다. 따라서 행정기관이 불법정보를 심의하여 삭제 또는 차단하는 행정심의 제도를 폐지해야 한다. 방통심의위가 인터넷을 자의적으로 심의하는 일은 중단되어야 한다. 그것이 우리가 또 넘어가야 하는 마지막 고비가 될 것이다.

 

* 장여경 (진보네트워크센터 활동가)

* 이 글은 2013년 2월 20일 언론인권센터에서 펴낸 <언론에 당해 봤어?>에 게재되었습니다.