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국내 망중립성 논의와 인터넷의 미래(1)

By 2010/06/11 8월 22nd, 2017 No Comments
황규만

0. 들어가며

한국에서 언론지면으로 통해 본격적으로 망중립성 논의가 소개되기 시작한 것은 IPTV 서비스 도입을 앞둔 2년 전 즈음부터이다. 물론 미국에서 2002년 즈음부터 본격화된 망중립성 논쟁을 한국으로 끌고 온 것이지만, 본질적으로는 망과 플랫폼 시장의 통합, 통신과 방송의 본격적인 시장통합을 앞두고 거대 통신자본들의 지위가 CP(컨텐츠 제공자)시장과 방송시장에 전이될 것을 염려한 진영에서 이 문제를 매우 중요하게 바라본 것이다. 당시는 IT산업의 거품이 걷히고 CP가 3대 포털 중심으로 시장이 형성되고 또한 UCC등의 대용량 컨텐츠가 본격적으로 서비스되던 시기이다. 반면 KT등 주요 망사업자들은 시장포화에 따라 이윤율이 점차 하락하면서, 망사업자들의 이윤율 보존을 위한 망 이용대가 문제를 둘러싸고 통신산업 내부의 분쟁이 본격화된 시기이다. 망중립성 논쟁은 단순히 인터넷에 관한 철학적 이념적 투쟁이 결코 아니다. 왜 이러한 논쟁이 항상 급변하는 시장 상황이나 이해관계가 엇갈리는 사업자간의 분쟁 속에서만 활발해지는지 조금만 의심하면 쉽게 알 수 있는 이야기다. 미국도 그렇지만 이념의 외피를 두르고 있는 듯 보이는 망중립성 논쟁은 차세대 인터넷 사업모델을 둘러싼 시장 참여자들(국가,기업,개인)의 일종의 시뮬레이션이다. 자본주의적 시장에서 “경쟁에 의한 합리적인 시장 형성이 가능할 것인가”, “그 시장에서 공정한 경쟁의 룰은 무엇이고 적절한 규제방식은 무엇인가”에 대한 시뮬레이션이다. 따라서 오늘날 망중립성 논쟁이 우리에게 무슨 의미인지 정확히 이해하기 위해서는, 과거 인터넷을 둘러싼 다양한 시장의 변화와 규제의 변천 과정을 먼저 이해하여야 한다. 한국은 미국과도 다르고 유럽과도 다른 우리만의 독특한 방식으로 네트워크망과 인터넷산업이 번성해왔다. 그리고 국내시장이라는 고유한 조건 속에서 망중립성 논쟁은 미국과는 사뭇 다르게 진행되어왔다. 엄밀히 말해 KT가 민영화된 이후, 한국에서 실질적인 망중립성은 단 한번도 보장된 적이 없었다고 해도 과언이 아니다. 그간 한국에서 포털,UCC 등 인터넷 사업의 급격한 성장은 망중립성이라는 망 이용에 있어서의 공정한 룰이나 규제에 의해서가 아니라, 인터넷 프로토콜 자체의 개방성 때문이었다. 그럼에도 오늘날 망중립성 논쟁이 한국에서 의미 있게 다뤄지고 있는 것은 이 논쟁이 차세대 인터넷 사업모델을 둘러싼 일종의 시장 시뮬레이션 역할을 하기 때문에 권력 다툼의 한가운데 있는 것이다.

하지만 오늘날 망중립성 논쟁은 시장의 경쟁이라는 문제로 매우 한정되어 있다. End-to-End 원칙과 개방성은 바로 미디어 민주주의의 근간이기도 하다. 망중립성의 원리는 영리를 추구하는 사업자이든 독립적인 개인이든, 정치세력 또는 사회단체이던 인터넷 네트워크망 끝에 연결되기만 하면, 계급성별신체에 대한 일체의 차별 없이 누구나 동등하게 소통할 수 있도록 보장해왔다. 아래로부터의 혁명이라는 혁신과 전복적 가치는 지난 시절 인터넷을 통해 주류 독점적 미디어에 대항하여 민중이 권력을 쟁취해간 오늘날 한국의 민주주의의 기틀이기도 한 것이다. 이러한 민주주의적 가치는 솔직히 말해 인터넷과 네트워크망 시장의 발전과 상보적인 관계 속에서 발전해왔다. 하지만 이러한 불안한 동거가 앞으로도 지속될 수 있을 것인가? 이 점이 우리가 오늘날 망중립성 논쟁을 함에 있어 놓치고 있는 부분이다.

이 글을 목표는 망중립성과 그에 기반한 인터넷의 민주주의가 심각하게 위협받는 상황을 기술하는 것이다. 하지만 이런 문제를 섬세하게 다루기 위해, 우리는 시장의 문제에서 시작할 것이다. 왜냐하면 인터넷의 가치는 앞에서도 언급했듯 인터넷 시장 발전의 역사와 불과분의 관계였기 때문이다. 따라서 먼저 시장의 왜곡 상황을 이해해야 무엇이 왜 망중립성과 인터넷의 민주주의를 위협하는지 현실적으로 이해할 수 있을 것이다. 따라서 이 글은 먼저 인터넷이 시장의 발전과정과 더불어 과거 망중립성 논쟁을 둘러싼 시장의 변화와 규제의 변천 과정을 살펴볼 것이다. 이는 KT등 대형ISP 들이 망시장과 플랫폼 시장 그리고 컨텐츠 시장을 어떻게 헤집어놓으며 인터넷과 방송시장 전체에서 어떻게 독점적 지위를 획득해왔는지를 기술하는 과정일 것이다. 그리고 이렇게 감추어졌던 문제들이 결국에는 본격적으로 인터넷의 민주주의를 위협하게 될 것이라는 점을 이야기 하게 될 것이다.

1. KT민영화와 최초의 망중립성 논쟁

1997년 외환위기 이후, ‘KT’(한국통신)의 민영화는 급물살을 타고 진행되었다. 당시 일각에서는 KT 민영화에 대해 97년 12월 국제통화기금(IMF)와 체결한 양해 각서 이면에 포스코, 한국통신공사, 한국전력공사 같은 국가기간산업의 완전매각 조항이 들어가 있었다는 소문이 무성했다. “KT 민영화는 국제사회의 국가신인도를 평가하는 기준이 되는 주요 사안 가운데 하나였다”는 당시 정부관계자의 말을 빌자면 그리 헛소문은 아니었던 셈이다. ‘KT’는 2002년 5월 정부가 잔여지분을 모두 팔아치움으로써 완전 민영기업으로 탈바꿈되었다. 하지만 민영화 의지를 과시하기 위한 완전매각방식이 과연 적절했느냐에 대해선 여전히 의견이 분분하다. 국가 기간망을 포함한 통신산업의 핵심 역량이 공익성보다는 시장논리의 지배에 완전히 놓이게 되었다는 지적인 것이다. 설사 민영화를 찬성하는 입장에서 보더라도 결과적으로 국영기업 시절 ‘KT’의 독점력이 시장에 그대로 전이된 것에 대한 비판도 존재한다. 민영화란 주제가 이 글의 목적은 아니지만 국내의 망중립성 논쟁에서 KT의 민영화 과정은 매우 중요하다. 당시 민영화는 21C 통신산업의 구조 특히 인터넷 망을 전혀 이해하지 못한 방식이었기 때문이다.

인터넷계층구조

인터넷계층구조

인터넷은 기본적으로 네트워크와 네트워크를 연동해 놓은 네트워크의 집합체이다. 비록 이용자에게는 전체가 하나의 네트워크인 것처럼 보이겠지만, 인터넷은 수많은 크고 작은 네트워크(사업자)들이 상호접속 되어 있는 구조이다. 때문에 나름의 계층구조를 형성하고 있다. 이용자가 인터넷을 이용하기 위해서는 ISP(인터넷 서비스 제공자)에 접속해야 하고, ISP는 타 ISP에 연결되어 있는 컨텐츠를 이용자에게 제공하기 위해 타 ISP와 직접 접속하거나 인터넷 백본망관리 업체인 NSP(Network Service Provider)나 인터넷 교환노드(IX)에 접속하는 다양한 방법을 통해 네트워크 경로를 확보하여야 한다. ISP는 이용자에게 서비스를 제공하는 반면 NSP는 ISP 사업자들에게 인터넷 접속회선을 제공한다. IX(Internet eXchange)는 ISP와 NSP의 인터넷 트래픽을 상호 교환시켜주는 역할을 수행하는 최상위 네트워크이다.

전세계적으로 IX는 업체들간 네트워크 상호접속을 위해 중립적인 공간으로 운영되어왔다. 인터넷 도입 초기에 개방형 네트워크 구조(Open Network)와 통신 네트워크 간 무정산(Bill & Keep) 원칙이 적용된 것은 IX의 비상업적이고 공공적 운영도 큰 부분을 차지했다. 사기업 중심으로 발전한 미국이나 국가주도적인 방식으로 발전한 유럽 모두 네트워크망의 안정성에는 모두 이런 개방형 네트워크 구조가 자리 잡고 있었다.

KT민영화 문제가 국내에서 망중립성 논쟁과 관련해서 중요하게 다루어져야 하는 이유는 당시 KT 민영화 추진과정에서나, 인터넷시장에서 정부가 경쟁을 관리하는 과정에서 네트워크망의 안정성과 가치를 섬세하게 고민하지 않았다는 점이다. 강력한 민영화 정책에 밀려 ‘각 계층의 네트워크에서 상호접속이 안전하게 보장되기 위해 각 계층별 필요한 정책이 무엇인지’, ‘다양하게 계층화 되어 있는 네트워크망을 같은 시장으로 볼 것인가, 서로 다른 시장으로 볼 것인가’등의 문제를 검토할 여력이 없었던 것이다. 그 결과 EU나 일본의 경우 대부분의 IX는 비상업적 성격을 여전히 유지하고 있는 반면, 한국의 경우에는 모든 계층의 네트워크를 단일한 시장에 풀어버렸다. 막강한 가입자 선로와 백본망(NSP)으로 무장한 KT는 민영화 이후 1년 만에 초고속망 사업에서 선두 기업이었던 하나로를 멀찌감치 제치기 시작했다. 이는 KT의 NSP 시장의 지배력이 아무런 견제장치 없이 곧바로 ISP와 IDC 시장으로 전이된 탓이다. 그리고 이런 지배력 전이가 가능했던 것은 IX,NSP,ISP등 모든 사업영역을 가지고 있던 KT의 일괄민영화 때문이었다. 상위네트워크에서 지배적 지위를 가지고 있던 KT는 타 ISP 사업자들의 접속요구에 대하여 거부 또는 차별행위를 공공연히 자행했지만, 당시 법은 이런 문제를 효과적으로 다룰 수 없었다. 결국 국내에서 ISP 사업자로 살아남기 위해서는 모든 계층의 네트워크를 구축해야 하는 상황이 도래하였다. 잘못된 시장확정을 통해 과도한 시장진입장벽이 생겨버린 것이다. 당시 정통부는 네트워크망 시장을 다양하게 분리하여 자유경쟁을 도입하기 보다는, 전통적인 통신시장의 자연 독점적 성격과 유효경쟁 모델에 집착한 것이다. 그 결과 KT 민영화 이후 1년 만에 뒤늦게 본격적인 망 중립성과 네트워크 안정성 논쟁이 시작되었다. 대형 ISP사업자가 IX와 동일한 서비스를 제공함으로써 이용자 및 CP들의 회선자율 선택 보장이 미비해지고, 라우팅의 투명성이 부족해지는 문제가 불거지기 시작한 것이다. 당시 대표적인 보고서였던 2003년 “인터넷 상호접속 공정경쟁 이슈와 정책대안“이라는 KISDI 이슈리포터에서 김희수는 2002년도 당시 국내 인터넷 백본 서비스 시장이 KT와 데이콤의 복점체제, 진입장벽 존재, KT와 데이콤의 시장지배력 남용 문제 및 상호접속 협정 투명성 부족 등으로 유효경쟁에 이르지 못할 것으로 판단되므로, 인터넷 상호접속 협정의 투명성과 공정한 경쟁 및 시장구조의 집중 완화를 위한 정책방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다고 지적하였다. 이 보고서에서는 당시 KT와 데이콤의 백본 시장 복점과 시장지배력을 남용하는 대표적인 불공정행위로서 동등접속(peering)의 거부를 들고 있었다.

2. 2004년 전기통신사업법 시행규칙 개정을 통한 강력한 규제 산업 진입

이러한 문제를 해결하기 위해 정부는 2004년 7월 20일 전기통신사업법 시행규칙을 개정하여 인터넷접속에 대해 동등성, 투명성, 적시성, 그리고 합리성을 적시하고, 인터넷접속역무를 기간통신역무에 포함시켰다. ISP사업이 본격적인 규제사업으로 진입하게 된 것이다. 기간통신사업자는 요금규제를 받게 되고, 특히 시장지배사업자는 상호접속과 가입자망공동활용제도(LLU) 및 설비의 공동 이용 등의 의무를 지게 되었다. 표면적으로 보기에는 망중립성을 보장한 듯 보이지만, 여전히 몇 가지 문제점을 가지고 있다. 가입자망과 백본망과 같은 핵심설비를 필수설비로 지정하고 상호접속과 개방의무를 지웠지만, 핵심설비의 공정한 이용에 대한 기준은 여전히 불충하다고 할 수 있다.

앞서 KT 사례에서도 언급했듯이 국내 망사업자들은 IX부터 ISP까지 인터넷의 모든 망을 수직적으로 결합하여 서비스하고 있다. 때문에 IX와 NSP, ISP 연결망이 논리적으로 구분하기 어렵다. 물론 이런 문제들을 현실적으로 개선하는 것은 힘든 일이었다. 이미 시장과 네트워크망 구성이 그렇게 고착화되어 돌아가고 있었기 때문이었다. 앞서도 언급했듯이 첫 단추를 완전히 잘 못 끼운 탓이다. 더군다나 2004년 전기통신사업법 시행규칙 개정과정에서 KT는 2년 반 가까이 강짜를 부렸다. 당시 이 개정안을 주도했던 정보통신부는 정보통신산업에 대한 진흥과 규제를 동시에 수행하고 있었다. 규제정책을 취할 때조차 업계와 긴밀하고 끈끈한 조율 속에서 움직였던 것이다. 정책기조 상 정통부는 강짜 부리는 KT를 마냥 무시할 수만은 없었다. 그런 상황에서 정통부는 전통적인 네트워크 분류에 따르기 보다는 전통적이면서도 현실적인 분류법을 선택함으로써 이런 딜레마를 풀려했다. IX,NSP,ISP등의 다양한 인터넷접속사업자를 뭉뚱그려 접속제공사업자와 접속이용사업자로 구분하고 접속제공사업자가 접속이용사업자를 통신망 규모와 가입자수에 따라 등급별로 분리하여 계위를 정하도록 하였다. 이 개정안은 대형ISP 사업자들에게는 마법과도 같은 것이었다.

접속제공사업자라 함은 물리적인 네트워크와 접속제공교환기(백본)을 동시에 소유한 사업자를 의미한다. 이런 자격이 있는 사업자는 국내에 KT,LG,하나로 밖에 없다. 당시 국내 IX는 한국전산원이 운영하던 KIX, KT의 KTIX, LG데이콤이 운영하는 데이콤IX, 하나로IX, 소규모 ISP들이 독자적으로 운영하던 KNIX 이렇게 4개였다. 그러나 개정된 시행령에 따라 소규모 ISP들의 연합체였던 KNIX는 접속제공사업자에서 자연스럽게 제외되었다. 더 나아가 접속제공사업자로 분류된 KT,LG,하나로는 국내에서 85%정도의 점유율을 가지고 있던 대형 ISP 들이기도 하다. 당연히 이들은 1계층 접속이용사업자가 되고, 나머지 소수 ISP들은 별정통신업체 또는 부가통신업체가 되었다. 물론 이런 구분법이 단지 접속점의 물리적인 차이에 불과한 공정한 구분법이라면 아무런 문제는 없었을 것이다. 그러나 이는 시행령 제46조(접속통신료 정산)를 통해 마법 같은 차별행위를 보장해주기 위한 것이었다. 시행령 제46조(접속통신료 정산)에 의하면 동일 계위간은 정산하지 않고, 다른 계위간은 낮은 사업자가 부담하도록 되어있으며, 인터넷중계접속 시에도 접속이용사업자가 접속제공사업자에게 지불하도록 되어 있다. 다시 말하면 동일 계위인 KT,LG,하나로는 서로 돈을 내지 않아도 되고, 그 외 나머지 ISP 사업자(별정통신사업자)들은 대형 ISP에게 접속료를 부담하게 하였다. 인터넷중계접속의 경우에도 접속이용사업자이자 접속제공사업자인 대형 ISP는 상관이 없지만 나머지 소형 ISP사업자만 또 부담하게 한 것이다. 물론 논리적으로는 하위 네트워크 사업자가 상위 네트워크 사업자에게 비용을 지불하는 것은 맞지만, 결국 대형 ISP가 물리적인 상위 네트워크 역할을 하고 있는 지극히 한국적인 상황에서 결과적으로 같은 ISP 사업자임에도 규모가 작다는 이유로 소규모 ISP가 더 많은 접속료를 부담하게 하는 차별을 가하는 상황을 연출시킨 것이다.

2004년 개정된 시행령에는 기간통신사업자가 부가통신업자에게 전기통신설비의 임차.접속 등을 부당하게 제한하거나 차별하는 행위를 금지하도록 규정되어 있다. 하지만 이 ‘부당하게’ 라는 추상적인 단어만 있지 구체적인 내용이 없기 때문에 언제나 자의적으로 적용될 수 있다. 이 문제에 대해서는 잠시 후 사례를 다뤄보게 될 것이지만 이런 조항 역시 상위 네트워크 역할을 하는 대형 ISP가 소형 ISP에 자의적인 권력을 부여해준 것이다. 결과적으로 KT의 일괄매각으로 KT의 지배력이 ISP 시장으로 고스란히 전이된 상황에서 다시금 KT와 같은 대형ISP들에게 막강한 경쟁력을 또다시 보장해준 꼴이다. 엎친 데 덮친 격이라고 할까? 이런 일련의 과정을 – KT 일괄매각과 2004년 전기통신사업법 시행령개정 – 거쳐 결과적으로 대부분의 소형 ISP들은 사라지고 말았다. 1998년 벤처열품을 타고 120개가 넘었던 국내 ISP 업체들은 10개정도로 대폭 줄어들어든 것이다. 가까운 일본의 경우 200여개의 ISP가 서비스를 하고 있는 것과는 매우 대조적인 상황이다.

2004년 시행령 개정안을 통해서도 알 수 있듯이 정부의 인터넷 망에 대한 기본 전략은 망중립성을 통한 혁신과 생산력 발전, 필수설비에 대한 공정한 이용을 통한 공정한 경쟁과 다양성 증진은 아니다. 그보다는 대형 ISP들의 독점을 인정하는 대신 상호연동을 강제하도록 규제하여 인터넷의 안정성을 확보하고, 또 한편으로는 이런 독점을 통해 대형 ISP의 투자유인을 보장해 망의 고도화를 앞당기는데 역점을 두고 있다고 평가할 수 있다. 대신 요금규제를 통해 독점에 의한 가격상승을 방지함으로써 독점의 폐해를 규제하는 전형적인 규제산업으로 만들어 놓았다.

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2008-12-09