공정이용빅테크인터넷거버넌스

빅테크와 정보인권(5){/}미국에서의 빅테크 규제 동향

By 2022/09/26 11월 4th, 2022 No Comments
빅테크와정보인권

페이스북, 구글, 한국의 네이버와 카카오와 같은 빅테크는 현재 인터넷을 둘러싼 많은 문제의 중심에 있다고 해도 과언이 아닙니다. 친구와의 소통에서부터, 호텔과 항공기 예약, 뉴스 유통과 여론의 형성, 영화, 음악, 게임 등 문화 향유까지 빅테크는 이용자의 일상적 삶을 영위하는 기반이 되고 있습니다. 그러나 빅테크의 주요 사업모델인 맞춤형 광고를 위해 이용자의 세세하고 방대한 개인정보를 (불법적으로) 수집하고 있습니다. 빅테크가 소통의 통로를 독점하면서 이용자가 어떤 뉴스를 볼 것인지, 무엇을 소비할 것인지, 어떤 정치적 입장을 가질 것인지, 불투명한 알고리즘을 통해 통제할 수 있다는 우려도 커지고 있습니다. 이미 몇 년 전부터 전 세계 정부와 의회가 빅테크가 야기하는 문제를 연구하고 규제 방안을 제안하고 있는 것은 당연한 일입니다.

국내에서도 이러한 문제의식이 없지 않지만, 아직 이에 대한 연구와 토론이 충분히 이루어지고 있지는 않습니다. 이에 진보네트워크센터는 진보통신연합 APC의 지원을 받아, 빅테크의 문제점과 대안을 알기쉽게 정리하고 유용한 자료의 아카이브를 구축하려고 합니다.

GAFA(구글, 애플, 페이스북, 아마존)로 대표되는 빅테크 기업의 본국이라고 할 수 있는 미국에서도 빅테크를 규제해야 한다는 목소리가 높아지고 있음. 이는 빅테크가 시장에서의 공정한 경쟁과 혁신을 저해하고 이용자의 기본권을 침해하며 미디어의 다양성과 민주주의를 위협한다는 것에 대한 공감대가 확대되고 있음을 의미함.

미 하원, <디지털 시장의 경쟁 조사> 보고서 발간(2004~2017)

2020년 10월, 미 하원 사법위원회 산하 반독점, 상업 및 행정법 소위원회는 <디지털 시장의 경쟁 조사> 보고서를 발표하였음.

이 조사는 2019년 6월 시작되었는데, 조사 목적은 (1) 디지털 시장에서의 경쟁 문제 문서화하고 (2) 지배적 기업이 반경쟁 행위에 관여하고 있는지 검토하며, (3) 기존 반독점법, 경쟁 정책, 현행 집행 수준이 문제를 해결하는데 적절한지 평가하는 것임. 2021년 6월에 미 공정거래위원회(FTC) 위원장으로 임명된 리나 칸 역시 이 조사의 자문위원으로 참여하였음.

이 보고서는 다음과 같은 내용을 담고 있음.

  • 디지털 시장은 네트워크 효과, 전환 비용(switching costs), 정보의 자기강화적인 이점, 규모에 따른 수확체증 등의 특성을 가지고 있어 승자독식 경향을 보이며, 이는 새로운 경쟁자가 시장에 진입하는데 있어 진입장벽으로 작용하고 있음.
  • 소수 빅테크 기업으로의 시장 집중은 막대한 양의 인수합병의 결과이며 ‘킬러 인수(killer acquisition)’을 통해 실질적, 잠재적 경쟁이 소멸함.
  • 빅테크는 온라인 플랫폼을 운영하면서 제3자 업체가 소비자와 연결될 수 있도록 매개하는 동시에, 이들과 특정 상품을 두고 경쟁하는 이중의 역할을 수행하고 있으며, 이에 반경쟁 행위에 대한 우려가 제기되고 있음. 이러한 반경쟁 행위에는 “데이터 착취(data exploitation)”, “자기 사업 우대(self-preferencing)”, “핵심 기술의 부당 취득(appropriation of key technologies)”, “플랫폼 정책의 급격한 변경(abruptive change to a platform’s policies)” 등이 있음.
  • 이러한 플랫폼의 시장지배력은 (1) 혁신과 기업가 정신을 위축시키고 (2) 개인정보보호에 부정적 영향을 미치며 (3) 자유롭고 다양한 언론의 형성을 저해하고, (4) 정치적, 경제적 자유를 위협할 우려가 있음.
  • 보고서는 페이스북, 구글, 아마존, 애플 등 4개 지배적 기업의 시장지배력, 인수합병 과정, 그리고 이들 기업이 어떻게 반경쟁 행위를 행사했는지 분석함.
  • 보고서는 반독점 개혁을 위한 3가지 방안을 권고하고 있음. (1) 디지털 시장의 공정한 경쟁 촉진 (2) 합병 및 독점화와 관련된 법률 강화 (3) 반독점법의 강력한 감독 및 집행 권한 회복
  • 이 보고서에 대한 요약은 링크 참조

바이든, FTC 위원장으로 리나 칸 임명

2021년 6월, 미국 바이든 대통령은 컬럼비아대 로스쿨 부교수인 리나 칸(Lina Khan)을 연방거래위원회(FTC) 위원장으로 임명했음. 리나 칸은, 예일대 로스쿨 재학시절인 2017년에 ‘아마존의 반독점 역설’이라는 논문을 통해 주목을 받았는데, 반독점에 대한 당시의 주류적 해석을 비판하면서 아마존과 같은 빅테크 규제 필요성을 주장하였음. 리나 칸의 임명은 바이든 정부에서 빅테크에 대한 강력한 규제가 있을 것이라는 신호로 받아들여짐.

바이든, “미국경제에서의 경쟁 촉진” 행정명령 발령

2021년 7월 9일, 바이든 대통령은 “미국경제에서의 경쟁 촉진”이라는 행정명령을 내림. 이 행정명령은 여러 부문에서의 경쟁 촉진을 위한 정책들을 담고 있는데, 여기에 빅테크에 대한 비판적 인식과 대응을 위한 정책 방안이 포함되어 있음.

행정명령에 포함되어 있는 빅테크 관련 주요 내용은 다음과 같음.

  • 미국의 정보기술 부문은 오랫동안 혁신과 성장의 엔진이었지만, 오늘날 소수의 지배적인 인터넷 플랫폼은 시장 진입자를 배제하고 독점 이익을 추출하며, 자신의 이익을 위해 활용할 내밀한 개인 정보를 수집하기 위해 자신의 힘을 사용하고 있음. 경제 전반에 걸쳐 너무 많은 소규모 기업들이 생존을 위해 이러한 플랫폼과 소수의 온라인 시장에 의존하고 있음. 그리고 너무 많은 지역 신문들이 광고 시장에서 인터넷 플랫폼의 지배력 때문에 문을 닫거나 규모를 축소했음.
  • 지배적인 인터넷 플랫폼의 부상, 특히 이들이 일련의 합병, 신생 경쟁자의 인수, 데이터의 집적, 관심 시장(attention markets)에서의 불공정한 경쟁, 이용자 감시 및 네트워크 효과 등에 기인하기 때문에, 새로운 산업과 기술이 제기하는 도전에 맞서기 위해 반독점법을 집행하는 것이 행정부의 정책임.
  • 이 명령은 지배적인 기술 기업들이 경쟁을 저해하고 혁신을 줄이고 있는 세 가지 영역을 다루고 있음.
  • 빅테크 플랫폼의 잠재적 경쟁업체 구매: 지난 10년 동안 가장 큰 기술 플랫폼은 잠재적인 경쟁 위협을 차단하기 위한 “킬러 인수”를 포함하여 수백 개의 회사를 인수해 왔음. 연방 기관은 이러한 인수를 차단하거나, 조건을 부여하거나, 어떤 경우에는 의미 있게 검토하지 않는 경우가 너무 많음. – 이에, 신생 경쟁업체의 인수, 연쇄 합병, 데이터 축적, “무료” 제품에 의한 경쟁 및 사용자 프라이버시에 대한 영향에 대한 특별한 관심을 갖고, 특히 지배적인 인터넷 플랫폼에 의한 합병에 대한 더 정밀한 조사를 하겠다는 행정부 정책을 발표함.
  • 빅테크 플랫폼의 과도한 개인 정보 수집: 많은 대형 플랫폼의 비즈니스 모델은 엄청난 양의 민감한 개인 정보 및 관련 데이터의 축적에 의존해 왔음. – 이에 연방거래위원회(FTC)가 감시 및 데이터 축적에 관한 규칙을 제정하도록 권장함.
  • 빅테크 플랫폼의 소기업과의 불공정한 경쟁: 대형 플랫폼의 힘은 고객에게 다가가기 위해 자신들에게 의존하는 소규모 사업체들을 지배할 수 있는 불공평한 기회를 제공하고 있음. 예를 들어, 지배적인 온라인 소매 시장을 운영하는 기업은 소규모 기업의 제품이 어떻게 판매되는지 확인한 다음, 그 데이터를 사용하여 자체 경쟁 제품을 출시할 수 있음. 플랫폼을 운영하기 때문에 중소기업 제품보다 자체 카피캣 제품을 더 돋보이게 진열할 수도 있음. – 이에 공정거래위원회가 인터넷 시장에서 불공정한 경쟁 방법을 금지하는 규칙을 제정하도록 장려함.

반독점 개혁 법안 패키지

2021년 6월, 미 하원 법사위원회는 초당적으로 발의된 6개의 반독점 개혁 법안을 통과시켰음. 6개의 법안 중 4개는 일부 빅테크에만 적용됨.

미국 온라인 혁신 및 선택 법안(American Innovation and Choice Online Act)

  • 아래 조건을 만족하는 플랫폼을 대상으로 함:
    • (1) 최소 5천만 명의 (미국의) 월간 활성 사용자 (또는 100,000개의 미국의 비즈니스 사용자)
    • (2) 연간 시가 총액 또는 미국 순매출액이 6,000억 달러를 초과
    • (3) 비즈니스 사용자를 위한 “중요한 거래 파트너” 역할
    • FTC와 법무부는 대상 플랫폼을 지정해야 함
  • 주요 내용 : 다음과 같은 자기 우대 행위를 금지함
    • 다른 사업자의 제품이나 서비스보다 자신의 제품이나 서비스를 유리하게 만드는 것
    • 다른 사업자가 플랫폼 자체 서비스와 동일한 조건으로 해당 플랫폼 또는 소프트웨어에 액세스하는 것을 제한하는 것
    • 자체 제품 또는 서비스를 지원하기 위해 비즈니스 사용자의 비공개 데이터를 사용하는 것 혹은 경쟁 비즈니스 사용자의 활동으로 생성된 데이터에의 접근을 제한하는 것
  • 의의: 금지행위의 증명이 용이해짐
    • 특정 조건을 충족하는 회사가  특정한 차별 행위를 하는 것을 금지함. 이로써 시장지배적 지위를 가진 점, 반경쟁적 효과를 갖는 행위를 한 점에 대한  증명책임을 전환함.
  • 2022년 1월, 상원 법사위도 통과함

서비스 전환의 용이를 통한 호환성 및 경쟁 증진법(Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching Act, ACCESS법)

  • (미국 온라인 혁신 및 선택 법안과 같은 기준의) 거대 온라인 플랫폼으로 하여금 소비자 및 비즈니스 사용자가 다른 플랫폼으로 전환할 수 있도록 지원할 것을 요구함.
  • 거대 온라인 플랫폼은 (1) 이용자 데이터를 다른 플랫폼으로 안전하게 이전(이동가능성)하고, (2) 다른 플랫폼이 자신의 시스템에 연결하고 소통할 수 있도록 허용(상호운용성)하는 인터페이스를 유지해야 함
  • FTC와 법무부는 이 요건이 적용되는 특정 플랫폼을 지정할 권한이 있음. 플랫폼 지정 후에 FTC는 해당 플랫폼의 상호운용성 기준을 발표해야 함. 플랫폼은 FTC에 신청하지 않고 상호운용성 인터페이스를 변경해서는 안되며, 경쟁 사업체가 인터페이스에 접근할 수 있도록 문서를 제공해야 함.
  • FTC는 이러한 요건의 이행을 지원할 기술 위원회를 설립해야 함.
  • 이 법안은 벌금 및 금지명령을 포함하여 이 요건을 집행할 권한을 가짐.

플랫폼 경쟁 및 기회법 (Platform Competition and Opportunity Act)

  • 이 법안은 (미국 온라인 혁신 및 선택 법안과 같은 기준의) 거대 온라인 플랫폼 운영자가 상업 혹은 상업에 영향을 미치는 활동에 종사하는 다른 사람의 주식이나 기타 주식 자본, 또는 자산을 취득하는 것을 일반적으로 금지함. 즉 메타, 구글, 아마존, 애플의 인수합병을 제한함.
  • 다만, 인수가 불법적이지 않기 위해서는, 그러한 인수가 클레이튼법 7A(c) 하의 거래라는 점, 혹은 취득된 자산 등이 해당 플랫폼과 경쟁하지 않고, 잠재적 경쟁으로 성립하지 않으며, 해당 플랫폼의 시장 지위를 증가시키지 않고, 시장 지위를 유지하기 위한 플랫폼의 능력을 증가시키지 않는다는 점을  해당 플랫폼이 명확하고 설득력있는 증거에 의해 입증할 경우는 예외로 함.
  • FTC와 법무부는 적용 대상 플랫폼을 지정해야 함.
  • 이 법안에 의해 금지된 활동에 의해 피해를 입은 사람은 세 배의 보상을 받을 수 있음
  • 이 법안은 (1) 적용 대상 플랫폼 지정, (2) 기타 행정 및 집행 절차, (3) 지방법원에서 내려진 최종 명령과 관련된 적용 대상 플랫폼의 항소를 위한 사법 관할지로 미국 컬럼비아 순회 항소법원을 명시하고 있음.

플랫폼 독점 종식법 (Ending Platform Monopolies Act)

  • 이 법안은 (미국 온라인 혁신 및 선택 법안과 같은 기준의) 거대 온라인 플랫폼이 자신이 소유하거나 통제하고 있는 또 다른 사업 부문의 특정 제품이나 서비스를 제공하는 것을 금지함. 즉, 이해충돌을 원천적으로 금지하기 위한 목적임.
  • 특히, 그러한 플랫폼이 (1) 제품이나 서비스를 판매하기 위해 해당 플랫폼을 사용하고 (2) 비즈니스 사용자에게 플랫폼에 접근하기 위한 조건으로 해당 제품이나 서비스를 구매하거나 사용하도록 요구하거나, 혹은 (3) 이해충돌을 야기하는, 또다른 사업 부문을 소유하거나 통제하는 것을 금지함.
  • 플랫폼 운영자가 또 다른 사업 부문을 소유하거나 통제할 때 해당 플랫폼이 자신의 플랫폼 위에서 경쟁업체에 비해 자신의 상품이나 서비스에 이익을 주거나, 경쟁자의 제품이나 서비스를 배제 혹은 불이익을 줄 인센티브나 능력을 갖게 되는 경우 이해상충이 발생함.
  • 이 법안에 따르면, 아마존의 경우 (Amazon Essentials나 AmazonBasics와 같은) 자사 제품을 자신의 플랫폼에서 판매하는 것이 금지됨
  • 이 법안은 플랫폼의 관리자 등이 기존의 계열사에서 같거나 유사한 역할을 하는 것을 금지함.

합병 신청 수수료 현대화법 (Merger Filing Fee Modernization Act) 

  • 이 법안은 대규모 거래의 경우 인수합병 신청 수수료를 인상하도록 하여 FTC나 법무부가 반독점법을 집행할 수 있는 추가적인 기금을 제공하는 것을 목적으로 함.

주 반독점 집행 장소법 (The State Antitrust Enforcement Venue Act) 

  • 이 법안은 주들이 제기한 반독점 소송을 소송의 이전과 병합과 관련하여 다지역 소송의 과정에 관한 사법 패널로부터 면제함. 현행법상 서로 다른 연방법원에 계류 중인 민사소송은 조정되거나 병합된 재판절차를 위해 단일 법원지구로 이송될 수 있음. 현행법은 국가가 반독점 행위를 제기한 경우에만 병합 또는 이전 대상에서 제외함.

위 6개의 반독점 개혁 법안 패키지 외에 아래와 같은 법안도 발의되었음.

오픈 앱 마켓법 (Open App Market Act) 

  • 법안의 적용 대상 사업자: 5천만명 이상의 미국 이용자를 보유한 앱스토어를 소유 혹은 통제하고 있는 업체 → 즉, 애플 앱스토어와 구글 플레이스토어
  • 앱스토어는 이용자에게 제3자 개발자의 앱을 배포하기 위한, 공개적으로 접근가능한 웹사이트, 소프트웨어 애플리케이션 혹은 기타 전자적 서비스를 의미함.
  • 이 법안은 적용 대상 사업자(앱스토어)가 (1) 앱스토어를 통해 배포하는 조건으로 개발자에게 자신의 인앱 결제 시스템의 이용을 요구하거나, (2) 판매 가격이나 조건을 다른 앱스토어와 같거나 더 유리하게 하도록 요구하거나, (3) 다른 앱스토어나 다른 인앱 결제 시스템을 통해 다른 가격 조건이나 판매 조건을 제공한 개발자를 처벌하는 조치를 취하지 못하도록 금지함.
  • 대상 사업자(앱스토어)는 개발자와 이용자 사이의 정당한 사업적 소통을 방해하거나, 자신과 경쟁하는 제3자 앱의 비공개 사업 정보를 이용하거나, 다른 앱에 비해 자신의 앱을 비합리적으로 우대해서는 안됨.
  • 이 법안은 FTC와 법무부에 집행 권한을 제공하며, 이 법 위반으로 피해를 입은 개발자는 소송을 제기할 수 있음.
  • 상원 법사위를 통과함

빅테크에 대한 규제 기관의 대응

미 연방거래위원회(FTC) 등 규제기관들이 주요 빅테크 업체의 반경쟁 행위를 조사하고 제재하려는 시도가 이루어지고 있음.

FTC, 페이스북을 상대로 반독점 소송 제기 

  • 2020년 12월 9일, FTC와 46개 주 검찰은 각각 페이스북에 대해 반독점 소송을 제기함. FTC는 페이스북의 2012년 인스타그램 인수와 2014년 왓츠앱 인수, 그리고 소프트웨어 개발자에 대한 반경쟁적 조건의 부과가 독점에 대한 위협을 제거하고자 하는 체계적인 전략이었다고 판단하였음. FTC는 인스타그램과 왓츠앱을 포함한 기업 분할, 소프트웨어 개발자에 대한 반경쟁적 조건의 부과 금지, 향후 인수합병시 사전 고지 및 승인을 받을 것을 요구하였음.
  • 제3자 개발자에 대한 반경쟁적 조건의 부과는 페이스북이 제3자 앱에 필요한 핵심적 API에 대해 경쟁적 기능의 개발을 하지 않는 조건으로, 그리고 다른 SNS 서비스와 연결하거나 지원하지 않는 조건으로 접근을 허용한 것을 의미함. 예를 들어, 2013년 트위터는 이용자들이 짧은 영상을 올리고 공유할 수 있는 Vine 앱을 출시했는데, 페이스북은 이 앱이 페이스북을 통해 친구에게 접근하는 것을 허용하지 않음.
  • 2021년 6월 29일, 미국 워싱턴DC 연방법원은 FTC와 46개 주 검찰총장이 페이스북을 상대로 낸 반독점소송을 기각함. FTC가 소셜 미디어 업계에서 독점력을 행사하고 있다는 주장을 지지할 충분한 근거를 제시하지 못했다는 것임.
  • 2021년 8월 19일, FTC는 근거를 보완하여 페이스북을 상대로 한 반독점 소송을 다시 제기하였음. 2022년 1월 13일, 미국 워싱턴DC 연방 지방법원은 FTC가 제기한 소송을 진행하기로 함.
  • 페이스북 v. FTC 경과 및 자료


페이스북의 투자자 프리젠테이션  (출처 : <디지털 시장의 경쟁 조사> 보고서, 2020.10)

검색, 온라인 광고 시장, 모바일 운영체제와 앱스토어 등 여러 분야에서 독점적 지위를 누리고 있는 구글을 상대로 미국의 연방 및 주의 규제기관들은 다양한 반독점 소송을 제기했음.

구글, 검색 및 검색광고에 대한 반독점 소송


미국 데스크탑 및 모바일 광고 시장 점유율 (출처 : <디지털 시장의 경쟁 조사> 보고서, 2020.10)

구글, 온라인 광고시장 독점 혐의로 소송 


구글의 광고  서비스 (출처 : ACCC, Digital advertising services inquiry, 2021.8)

구글, 플레이스토어에 대한 반독점 소송 

  • 2021년 7월 7일, 미국 유타주 등 36개 주 법무장관은 구글이 플레이스토어 남용을 통해 앱 배포에 대한 불법적인 독점력을 행사한 혐의로 캘리포니아 북부 연방지방법원에 소송을 제기함.
  • 구글은 경쟁을 방해하고 앱 개발자들이 이용자에게 접근하기 위해 플레이스토어를 사용할 수밖에 없도록 반경쟁적 전략을 사용하였음. 그리고 앱 구매에 대해 30%라는, 지나치게 높은 수수료를 부과하였음.
  • 또한 구글은, 최대의 안드로이드 제조사인 삼성전자에 돈을 지불하고, 삼성전자가 자신의 경쟁 앱스토어를 개발하지 않도록 한 혐의도 받고 있음.
  • 구글은 포트나이트 제작사인 에픽게임즈가 플레이스토어 밖에서 앱을 배포하기 시작한 이후, 그렇게 하지 못하도록 개발자를 매수한 혐의도 받고 있음.
  • Utah vs Google FAQ
  • [국내 기사] 미국 36개 주·워싱턴, 구글에 ‘반독점 위반’ 소송 제기 – 이투데이

구글 플레이스토어에 대한 집단소송 합의

  • 구글은 플레이스토어의 반독점 집단소송에서 9천만 달러를 지급하기로 합의하였음. 2020년 8월, 앱 개발자들은 구글이 반독점법을 위반하여 개발자에게 피해를 주었다며 집단소송을 제기한 바 있음.
  • 2016년부터 2021년까지 연간 수입 200만달러, 우리돈으로 약 26억원 이하를 벌어들인 개발자를 지원하는 기금에 9천만달러(약 1169억원)를 지급하기로 함.
  • 또한 개발자가 매년 플레이스토어에서 벌어들이는 매출의 첫 100만달러(13억원)에 대한 수수료율을 기존 30%에서 15%로 낮추기로 하고, 이 수수료율을 최소한 2025년 5월 25일까지는 적용하기로 함.
  • 개발자가 플레이스토어 안에서 얻은 소비자 정보를 활용해 구글 이외의 공간에서도 소통이 가능하도록 약관도 개정하기로 함.
  • [국내 기사] 구글, ‘독점 갑질’ 소송 합의로 앱개발자에 1천억원 지급 – SBS Biz

애플에 대한 집단소송 합의 

  • 2022년 1월, 애플은 앱 개발자들이 제기한 집단소송에 대해 1억 달러에 합의함.
  • 2015년~2021년 애플 앱스토어에 앱을 판매하고 매년 100만 달러 미만의 수입을 올린 앱 개발자가 대상
  • 개발자들은 애플이 가격 제한, 30% 수수료, 앱스토어 업로드 제한 등 불법적인 독점을 행사하고 있다며 2019년 애플을 상대로 집단 소송을 제기하였음.

캘리포니아, 아마존에 반독점 소송 제기 

  • 2022년 9월 14일, 캘리포니아 법무장관은 아마존이 반경쟁적 계약 관행을 통해 경쟁을 저해하고 가격인상을 초래한 혐의로 소송을 제기한다고 발표.
  • 아마존은 다른 온라인 전자상거래 사이트와의 가격 경쟁을 회피하기 위해, 아마존에 입점한 업체들에게 아마존 밖에서 더 낮은 가격을 제시할 경우 불이익을 줄 것이라는 계약을 체결하였음. 이는 온라인 소매 시장에서 아마존의 지배력을 공고히하고, 수수료와 가격 인상으로 입점 업체들과 소비자에게 피해를 야기한다는 것임.