소식지

[해외정보인권] Investigation of Competition in Digital Markets Majority Staff Report and Recommendations{/}디지털 시장 내 경쟁조사 보고서

By 2021/05/27 No Comments

편집자주 :

빅테크가 세상에 미치는 영향이 날로 비대해져감에 따라 각국의 규제당국이 날을 세우고 있습니다. 경쟁당국 또한 그 중 하나입니다. 특히 인공지능 및 데이터 기반 기술과 같은 신기술 환경으로 인한 새로운 반경쟁적 행위를 다루기 위한 모습이 인상적입니다.
이번에 소개할 것은 미국 하원 법사위원회 반독점소위가 발행한 IT기업(조사 대상은 GAFA- 구글, 애플, 페이스북, 아마존)의 독점적 시장 지배력 남용에 대한 보고서의 마지막 권고 부분입니다. 2019년 6월 GAFA에 대한 반독점법 위반 행위 조사로 시작된 본 보고서는 이들이 시장 내 독점적인 지위를 남용해 소비자의 선택 및 혁신 그리고 미국 경제 내 기업가 정신을 저해시키고 있다 말하며, 이러한 빅테크의 반경쟁 행위를 다루기 위해 디지털 시장 내 경쟁 회복을 위한 입법 추진과 반독점법의 목적 회복을 위한 강화된 재개정을 권고했습니다.

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제목 : 미래 일과 노동조합 보고서 – 데이터와 알고리즘
원문제목 : AFL-CIO Commission on the Future of Work and Unions – Data and Algorithms
원문링크 : https://aflcio.org/reports/afl-cio-commission-future-work-and-unions
일시 : 2019년 09
작성 : 미국 노동연맹-산별 노조협의회 미래 일과 노동조합 위원회(AFL-CIO Commission on the Future of Work and Unions)

권고 RECOMMENDATIONS

 

소위원회는 디지털 시장에서의 경쟁에 대한 철저한 검토의 일환으로 현행 법률과 집행 수준이 이 조사를 통해 확인된 시장 지배력 문제를 해결하기에 적절한지 여부를 검토했다. 이러한 목표 하에서, 2020년 3월 13일 소위원회는 반독점 및 경쟁 정책 전문가들에게 의견 제출을 요청하였다. 이들 전문가들은 모든 견해의 대표성을 보장하기 위해 신중하고 초당적으로 선정되었다. 조사 기간 내내 소위원회는 유럽 집행위원회의 마르그레테 베스타거 부집행위원장과 호주경쟁소비자위원회의 로드 심스 위원장 등 반독점법 집행기구들과 주요 전문가들로부터 추가적인 의견과 진술서를 제출받았다. 가장 최근 활동으로 소위원회는 2020년 10월 1일 조사의 일환으로서 7차이자 마지막 청문회인 ‘온라인에서 반독점법 강화 및 경쟁 회복 계획’에 대한 감독청문회를 개최했다.

소위원회 위원장 데이비드 N. 시실라인(D-RI)은 이번 조사로 알게된 사실을 토대로 온라인 반독점법 강화 및 경쟁 회복 방안에 대하여 소위원회 위원들에게 일련의 권고안을 제출해줄 것을 사무국에 요청했다. 그가 2019년 6월 미국 반독점협회에 대한 발언에서 언급한 바와 같이, “정부의 다른 부처들이 반독점법의 발전에 중요한 역할을 하고 있다는 사실에 의심의 여지가 없다. 그러나 법원, 정부기구 또는 민간기업이 아닌 의회는 반독점법을 제정했고, 의회는 궁극적으로 법이 무엇이어야 하는지, 그리고 법이 미국 국민에게 기여하는지 여부를 결정한다. 따라서 반독점법과 경쟁 체제에 대한 감독을 실시하고 이들이 제대로 작동하고 있지 않은 경우 이를 개정하는 것이야말로 의회의 책임이다. 정답이 무엇인지에 대한 선입견을 갖지 않고, 이 자리에 요구되는 비상한 판단과 진지한 숙의 하에 반독점 소위원회 위원장으로서의 책임을 수행해 왔다.”

소위원회 사무국은 이러한 요청에 따라, 보고서의 내용에 대한 입법 및 감독당국의 대응방안을 마련하기 위하여 소위원회 위원들이 검토해야 할 광범위한 개혁 과제를 정리하였다. 이러한 개혁에는 (1) 디지털 시장의 공정한 경쟁을 촉진하고, (2) 합병 및 독점화와 관련된 법률을 강화하며, (3) 반독점법의 강력한 감독 및 집행 권한을 회복하기 위한 계획이 포함된다.

소위원회 사무국은 이들 권고안이 반독점법의 강력한 시행에 대체물이 아닌 보완제 역할을 할 것을 요구하고 있다. 이는 특히 경쟁력을 상당히 잃어 왔거나 클레이튼법을 위반하는 독점화로 시장지배적 사업자에게 인수당하는 경우에 해당된다. 소위원회 사무국은 이러한 인수로 인해 피해를 입은 시장 경쟁을 완전히 회복하고 향후 반독점법의 위반을 방지하기 위해, 인수 취소나 사업부서 매각 등 모든 구제책에 대하여 정책적으로 검토하였다.

 

A. 디지털 시장내 경쟁 회복
Restoring Competition in the Digital Economy

1세기 이상 동안 의회는 강력한 반독점 및 독점 방지 툴킷을 사용하여 지배적인 중개업체의 시장 지배력을 다루어 왔다. 반독점법은 개방된 시장을 촉진하고 과도한 경제력 집중을 방지하기 위하여 반경쟁적 합병과 독점 행위를 금지하고 있다. 또한 의회는 금융 서비스, 통신 및 운송을 비롯한 많은 경제 주요 부문에서 규모의 경제가 집중을 선호할 수 있는 경우에도 공정한 경쟁에 필요한 조건을 창출하기 위한 광범위한 정책에 의지해 왔다.

본 장에서 확인된 구제책은 이와 유사한 맥락에서, 시장 집중을 향해 기울어지는 디지털 시장의 특정한 특성 뿐만 아니라 유해한 사업 관행을 해소함으로써 온라인의 경쟁을 회복하는 것을 추구한다.

 

1. 구조적 분리 및 업종 제한을 통한 이해상충 방지

Reduce Conflicts of Interest Thorough Structural Separations and Line of Business Restrictions

소위원회가 조사한 지배적인 사업자들은, 한 개 또는 여러 개의 주요 유통 경로를 통제하는 것을 넘어 전 사업 부문에 걸쳐 통합되어 있었다. 이들 플랫폼은 인접한 시장에서 운영되면서 이용자 접근 측면에서 자신들에게 의존하는 기업들과 직접 경쟁해 이해충돌을 빚는다. 이 보고서의 앞부분에서 논의된 바와 같이, 소위원회의 조사로 아마존, 애플, 페이스북, 구글이 하나 이상의 시장에서 자신의 지배력을 이용하여 자신의 다른 사업 부문에 혜택을 주고 역동성과 혁신을 감소시키는 몇몇 방법들이 드러났다.

먼저 조사 결과 지배적인 플랫폼들이 자사 플랫폼에 의존하는 서드파티의 데이터를 악용하고, 소비자로부터 실제로 정보를 수집해 경쟁사들에 대항하는 무기로 삼은 것으로 드러났다. 예를 들어, 조사 결과는 구글이 Android 운영 체제를 사용하여 서드파티 앱의 사용 동향과 성장 패턴을 면밀히 추적했다는 사실을 보여준다. 이는 구글이 동일한 앱 분야에서 우위를 확보하기 위해 사용할 수 있는 거의 완벽한 시장 정보(마켓 인텔리전스)이다. Facebook은 자사 플랫폼 툴을 사용하여 빠르게 성장하는 서드파티 앱을 파악한 후 인수하여 결정적 순간에 경쟁적 위협을 차단했다. 아마존의 전직 직원은 아마존이 서드파티 가맹점 데이터를 활용해 아마존 자체적인 라벨 전략에 대한 정보를 제공받았으며 어떤 서드파티 제품이 잘 팔리고 있는지 파악한 뒤 모방 버전을 도입했다고 소위원회에서 발언했다. 이 보고서에 자세히 설명되어 있는 이상의 사례 및 여러 사례들은, 이를 방치할 경우 부와 권력을 더 집중시킬 위험성이 있는 포식 행위들의 위협적인 패턴을 보여준다.

일부에서는 지배적인 플랫폼이 이들 데이터에 액세스하고 사용하는 행위와 오프라인 소매업자들이 인기 있는 제품을 추적하는 방식 간에 별다른 차이가 없다고 주장한다. 그러나 소위원회의 조사는 경쟁적으로 중요한 시장 정보에 대한 플랫폼의 접근 방식이 독특하다는 증거를 찾아냈다. 특히, 지배적인 플랫폼은 이용자 기반 규모를 고려할 때 거의 완벽한 시장 정보와 유사한 실시간 데이터를 수집한다. 비즈니스 파트너에 대한 선택권을 가진 기업이 자사 소유의 데이터를 보호하려고 해도, 플랫폼의 시장 파워는 이 데이터에 대한 우선적인 수집을 강제할 수 있다.

둘째, 지배적인 플랫폼은 그들의 단일 시장 지배력을 관련 없는 사업에서 협상의 지렛대로 이용하는 방식으로 그들의 통합적 관계를 유용할 수 있다. 예를 들어, 조사 과정에서 찾아낸 증거들은 아마존이 온라인 상거래에 대한 지배력을 이와 별개의 사업 분야에서 기업들과 협상할 때 압력으로 이용한 사실을 보여주었다. 아마존의 소매 플랫폼에 의존하는 시장 참여자들은 심지어 아마존이 거래 조건을 정할 힘이 부족한 시장에서도 그 요구를 사실상 수용할 것을 강요받는다.

셋째, 지배적인 플랫폼은 통합 관계를 이용하여 이용자를 구속하고 플랫폼을 경쟁에서 분리시킬 수 있는 방식으로 제품과 서비스를 묶어 왔다. 예를 들어, 구글은 안드로이드를 사용하고자 하는 스마트폰 제조사들에 특정 구글 앱의 사전 설치와 디폴트 지위를 부여할 것을 요구하였는데 이는 구글이 검색 독점을 유지하게 하였고 서드파티 개발자들의 기회를 밀어내었다.

넷째, 이들 기업은 자신이 지배하는 시장에서 얻은 초경쟁적 이익을 다른 시장으로 진출하는 데 사용할 수 있다. 소위원회 조사 과정에서 밝혀진 문서는 지배적인 플랫폼들이 시장을 장악하기 위해 이 전략에 의존해 왔다는 것을 보여주는데, 이는 스타트업과 비플랫폼 기업의 경우 경쟁상대를 몰아내기 위해 수년에 걸쳐 수십억 달러를 쏟아낼 자원과 역량이 부족한 편이기 때문이다. 다른 한편으로 지배적인 플랫폼에게 있어 이러한 전략은 생태계를 장악하고 데이터를 플랫폼에 다시 되돌리는 연동 제품을 제어하는 과정이었던 것으로 나타났는데 이는 이들의 지배력을 더욱 강화하는 결과로 이어졌다.

한 분야에서 시장 지배력을 이용하여 개별 사업부문을 유리하게 함으로써, 지배적 기업들은 본래의 경쟁을 저해한다. 사업 부문들을 가로질러 통합된 중요한 중개자로 기능한다는 점에서, 지배적인 플랫폼은 핵심 이해 상충에 직면합니다. 한편, 그들이 중개 역할을 통해 수집하는 감시 데이터는, 그들이 이 충돌을 타의 추종을 불허하는 정확성을 확보하는데 사용하게끔 한다. 한 시장의 지배력을 다른 시장의 협상 지렛대로 활용할 뿐 아니라 관련 없는 시장을 확보하기 위한 진출을 보조하는 이들의 능력은, 한 시장에서 다른 시장으로 이들의 집중력을 확산시켜 디지털 경제의 점점 더 많은 부분을 위협한다.

이러한 기본적인 이해 상충 문제를 해결하기 위해, 소위원회 사무국은 의회가 독점 방지 툴킷의 두 가지 주요 수단인 구조적 분리와 업종 제한에 관한 입법을 검토할 것을 권고한다. 구조적 분리는 지배적인 중개업체가 그것의 기반시설에 의존하는 기업과 경쟁하는 시장에서 활동하는 것을 금지한다. 한편, 업종 제한은 일반적으로 지배적인 기업이 관여할 수 있는 시장을 제한한다.

의회는 철도 및 통신 서비스를 포함해 다른 네트워크 산업의 지배적인 중개업에 대한 표준적인 해결책의 일부로 이 두 정책 수단에 의존해 왔다. 예를 들어, 철도산업에서 의회 조사는 철도 기간운송사업자의 석탄시장으로의 확대가 독립 석탄 생산자를 약화시켰다는 사실을 발견하였고, 철도는 스스로 시장에 대한 우월한 접근성을 확보하기 위해 이들 상품의 운송 순위를 낮출 것이었다. 1893년, 주간 및 대외 통상위원회는 “한 상품이 다른 상품의 가격과 생산량을 모두 규정할 수 있는 힘을 가진 경우, 두 상품 생산자 사이에 경쟁이 존재할 수 없다”고 기록했다.

그 후 의회는 철도가 생산했거나 이해관계가 있는 상품을 운송하는 것을 금지하는 조항을 제정했다. 의회는 다른 시장에서도 유사한 금지법을 제정했다. 1956년 은행 지주회사법은 은행 지주회사가 비은행 회사를 인수하는 것을 광범위하게 금지하였다. 또 수직적으로 통합된 텔레비전 네트워크는 “핀싱” 규칙에 종속되는데, 이는 이 네트워크가 생산 및 신디케이션 시장에 진입하는 것을 금지한다.

구조적 분리와 업종 제한 모두 지배적인 중개업체가 종속적인 사업자와 경쟁하는 시장에 진출할 때 발생하는 이해 상충을 제거하고자 한다. 어떤 경우에, 구조적인 분리는 독점적인 기업들이 경쟁 시장 진출을 부당지원하는 것을 방지하고 언론의 다양성을 증진하는 데에 사용되어 왔다.

일반적인 차원에서 볼 때, 구조적인 분리에는 두 가지 형태가 있다. (1) 각 사업에서 매각과 별도 소유가 필요한 소유권의 분리, (2) 단일 기업이 여러 사업에 참여할 수 있도록 허용하지만 반드시 취해야 하는 특정한 조직 형태를 규정하는 기능적 분리. 중요한 것은 이 두 가지 형태의 구조적 제한은 시장 전반에 걸쳐 적용되는 반면 반독점법 집행에서 매각은 일반적으로 단일 기업이나 합병 당사자에게 적용된다.

이러한 계획의 이점은 관리의 용이성에 있다. 임시적으로 반경쟁 행위를 규제하기보다 시장의 기본 구조에 대한 규칙을 정함으로써, 구조적 규칙을 관리하는 것이 면밀하고 지속적인 모니터링이 필요할 수 있는 구제책을 수행하는 것보다 수월해 진다.

구조적 해법을 손질하고 구현하는 과제는 시장 및 시장 참여자에 따라 달라진다. 개혁안에 대한 소위원회의 의견 요청에 대해, 일부 반독점 전문가들은 분리를 추진하는 것이 특히 역동적인 시장에서 막대한 비용과 문제를 초래할 수 있다고 경고했다. 다른 전문가들은 단층선의 수월한 식별 원칙을 확인해 주는 답변을 하였다. 수직적 합병을 취소하는 분리의 경우, 새로운 구조 하에서도 분리될 회사를 지정하는 단층선이 여전히 명백할 수 있다. 내부 확장을 통해 기업이 성장하거나 구성 요소를 더 이상 명확하게 구분할 수 없는 경우, 학자들의 제안은 두드러진 사업 운영자를 식별하라는 것이다. 전문가들은 또한 사업 시작 기업의 구조 조정과 매각이 경우에 따라 성공적인 분사를 설계하고 실행하는 데 대한 지침을 제공할 수 있다고 말한다.

여러 나라의 집행 기관들이 디지털 시장에서 구조적인 분리의 사용을 검토하고 있다. 2020년 7월 영국 경쟁시장청은 특히 디지털 광고 시장에서 “시장 지배력을 가진 기업 간에 더 공식적인 분리가 있을 경우 상당한 이점이 있을 수 있다”고 결론짓고 자국의 디지털 규제기관에 “소유권 분리 또는 운영 분리 집행” 권한을 권고했다. 한편, 2001년 OECD는 집중 시장에서 운영중인 수직적으로 통합된 규제대상 기업을 구조적으로 분리하도록 권고를 채택하였다. OECD는 15년차 검토에서, “구조적 분리가 여전히 적절한 해결책”이라고 결론짓고 이 권고가 채택될 수 있는 다른 시장 영역을 확인하였다.

 

2. 차별, 편애, 자사 우대를 방지하기 위한 규칙 시행

Implement Rules to Prevent Discrimination, Favoritism, and Self-Preferencing

본 보고서 전반에 걸쳐 논의된 바와 같이, 소위원회는 지배적인 플랫폼이 우대 또는 차별적 취급에 관여하는 수많은 사례를 확인하였다. 경우에 따라서는 지배적인 플랫폼이 자체 제품이나 서비스를 특권화하기도 했다. 다른 플랫폼에서는 지배적인 플랫폼이 한 비즈니스 파트너를 다른 비즈니스 파트너보다 우선시했다. 대부분의 경우 지배적인 플랫폼이 유일한 실행 가능한 시장 경로였기 때문에, 이들의 차별적 취급은 시장에서 승자와 패자를 뽑는 효과를 가지고 있었다.

예를 들어, 구글은 자사 콘텐츠가 열등하거나 이용자와 관련성이 덜한 경우에도 타사 콘텐츠보다 자사 콘텐츠에 체계적으로 고순위를 부과함으로써 자사우대 행위를 했다. 구글이 강등시킨 웹 콘텐츠의 발행자들은 경제적 손실을 입었고, 본래의 서비스로 경쟁할 길이 없었다. 또한 수많은 서드파티들이 소위원회 조사 과정에서 지배적인 플랫폼에 의한 자사우대 및 차별적 대우로 인해 기업이 직원을 해고하고 새로운 제품 개발에서 벗어나 지배적인 플랫폼에 광고나 기타 보조 서비스에 대한 댓가를 지불하는 쪽으로 자원을 써야 했다고 말했다. 이들은 플랫폼의 일부 유해한 비즈니스 관행은 투자자들의 사업 지원을 위축시켰고, 인기가 높은 상품으로도 사업 성장과 지속을 어렵게 만들었다고 덧붙였다. 공정하게 경쟁할 기회가 없으면 기업과 기업가는 투자를 주저하고 장기적으로 혁신이 어렵다.

이러한 우려에 대응하여, 소위원회는 공정한 경쟁을 보장하고 온라인상의 혁신을 촉진하기 위해 차별 금지 규칙 제정을 검토할 것을 의회에 권고한다. 차별 금지 규칙은 지배적인 플랫폼이 동일한 서비스에 대해 동일한 조건을 제공해야 하며 이는 가격뿐만 아니라 접근 조건에도 적용되어야 한다. 여러 전문가들이 지적했듯이, 차별 금지는 특히 교통과 통신을 촉진하는 데 필수적인 역할을 하는 네트워크 중개업체를 통제하기 위한 주요 원칙이었다.

예를 들어, 1887년 주간 상거래법은 철도에 의한 차별적인 대우를 금지했다. 그 이후 몇 세기 동안, 의회와 정책 입안자들은 기술이 빠르게 발전했음에도 불구하고 네트워크 독점기업들에게 차별금지 원칙을 계속 적용해왔다. 가장 최근에는 2015년 연방통신위원회(FCC)가 마련한 오픈 인터넷 규칙(Open Internet Order)이 사실상 차별금지 체제여서 인터넷 서비스 제공자가 콘텐츠 제공자와 다른 이용자 사이에서 승자와 패자를 고르는 것을 금지했다. 다른 국가에서는 디지털 시장에 차별금지 원칙을 적용하기 시작했다. 예를 들어 유럽 집행위원회는 구글이 불법적인 자사우대 행위를 했다고 판단한 뒤 구글에 대하여 “동등한 대우에 대한 일반 원칙’을 따를 것을 요구했다.

역사적으로 의회는 다양한 시장에서 차별 금지 요건을 실행했다. 철도에 있어서는, 주간 통상위원회가 기간운송사업자로 지정된 철도에 적용되는 의무와 금지사항을 감독했다. 더 최근에는 1992년 유선방송사업법에서 FCC가 유선방송사업자에 대한 차별금지 요건을 감독하도록 요구하는 조항이 포함되었다. 일부 전문가는 지배적인 플랫폼과 이에 의존하는 서드파티 간의 차별 분쟁을 심판하는 유사한 기구 설립을 제안하였다. 다른 전문가들은 연방거래위원회(FTC)도 기존의 경쟁 규칙 제정 권한을 활용하여 “지배적 관문사업자에게 플랫폼 운영에 있어 중립성 규칙의 적용을 요구”할 수 있다는 점에 주목한다.

마지막으로, 여러 경우에서 차별금지 규칙은 반독점법 집행에 따른 매각에서 중요한 보완재로 취급되어 왔다. 예를 들어 법무부는 AT&T의 지역 벨 전화사업자들의 매각을 동등 접근 의무와 결합시켰고, AT&T가 독립적인 장거리 통신 사업자에게 동일한 품질과 가격으로 네트워크에 대한 접근을 제공할 것을 요구하였다. 법무부는 AT&T의 동기와 지역 사업자를 차별할 수 있는 능력으로 인해 매각 명령 없이 동등한 접근을 요구하는 것은 불충분하다고 주장했다.

 

3. 상호 운용성 및 개방적 접근을 통한 혁신 촉진

Promote Innovation Through Interoperability and Open Access

보고서의 다른 곳에서 논의한 바와 같이, 디지털 시장은 네트워크 효과, 전환 비용 및 기타 진입 장벽과 같은 특정한 특성을 가지고 있어 지배적인 단일 기업에 유리하게 기울기 쉽다. 그 결과, 이들 시장은 신규 진입자들이 더 이상 경쟁할 수 없게 되었고, 경쟁 과정은 “시장에서의 경쟁”에서 “시장을 위한 경쟁”으로 전환된다.

이러한 역동성은 특히 소셜 네트워킹 시장에서 뚜렷하게 나타난다. 앞서 보고서에서 논의한 바와 같이, Facebook의 내부 문서 및 통신 내용은 강력한 네트워크 효과와 시장쏠림으로 인해 Facebook에 대한 가장 중요한 경쟁 압력이 스냅챗이나 트위터와 같은 시장의 다른 소셜 앱이 아니라 Facebook, Instagram, Messenger 및 WhatsApp 등 자사 제품군에서 나온다는 점을 보여준다. 메시징 앱의 경우, 페이스북의 문서에 따르면 네트워크 효과가 훨씬 더 극단적일 수 있다는 것을 보여준다. 그리고 페이스북은 다른 소셜 네트워크와 상호 운용이 불가능하기 때문에, 페이스북 이용자들이 다른 플랫폼으로 전환하려면 높은 비용에 직면하게 되고 이는 이들을 페이스북의 플랫폼에 가두었다.

다른 시장에도 높은 전환 비용이 존재한다. 스마트폰 시장에서는 전환 비용에 새로운 운영체제를 학습하는 비용이 포함되는데, 이는 이용자가 자신의 고유한 운영체제에 익숙해져 있을 뿐만 아니라 메시지, 통화 내역, 사진 등 모든 자신의 데이터를 쉽게 이동시킬 수 없기 때문에 구글이나 애플을 떠나는 것을 단념시킨다. 온라인 상거래에서는, 판매자들이 그들의 평판과 관련된 높은 전환 비용을 부담한다. 오랜 기간에 걸쳐 적립한 평판(평가 및 소비자 리뷰)을 다른 플랫폼으로 이전할 수 없는 경우 판매자는 온라인 상거래를 위해 기존 플랫폼에 구속될 수 있는 것이다. 이메일과 같은 다른 서비스 데이터와 관련된 전환 비용도 이용자 구속에 영향을 미칠 수 있다. 이러한 우려에 대응하여, 소위원회 사무국은 의회가 경쟁업체의 진입 장벽과 소비자의 전환 비용을 낮춤으로써 경쟁을 장려하기 위해 데이터 상호운용성과 이동성 정책을 검토할 것을 권고한다. 이러한 개혁은 경쟁력 있는 시장 진입을 촉진함으로써 강력한 반독점 조치를 보완할 것이다.

a. 상호운용성 (Interoperability)

상호운용성은 오픈 인터넷의 기본이다. 상호운용성은 이메일에도 존재하는데, 이메일은 개인이 이메일 전송에 사용하는 서비스나 장치의 종류에 관계없이 온라인 통신을 위한 개방적이고 상호운용 가능한 프로토콜을 사용한다. 또 이메일은 서로 다른 수많은 온라인 서비스에 내장되어 있으며 “인터넷의 핵심 기술 구조”이다. 상호운용성 표준은 전화에서 전신에 이르는 다른 통신 시스템에도 존재한다. 전기 통신은 이용자가 한 통신사의 네트워크에서 다른 통신사의 네트워크에 상호연결할 수 있는 능력 없이는 작동하지 않을 것이다. 그리고 상호운용성이 없다면, 신규 진입자가 더 낮은 가격이나 더 나은 서비스를 제공하는 것을 지배적 통신사가 배제할 수 있으며, 소비자와 경쟁을 해치는 한편 자신의 독점력을 강화할 수 있다.

상호운용성 요건은 경쟁적인 소셜 네트워킹 플랫폼이 지배적인 기업과 상호연결할 수 있게 하여 이용자들이 서비스를 통해 통신할 수 있도록 보장한다. 무엇보다도, 상호운용성은 새로운 진입자들이 “회사의 수준이 아니라 시장의 수준에서” 기존 네트워크 효과의 혜택을 볼수 있도록 하여 “네트워크 효과의 권력을 깨뜨린다”. 이는 또한 이용자가 서비스를 전환하더라도 네트워크에 대한 접근성이 손실되지 않도록 하여 이용자의 전환비용을 절감할 수 있게 될 것이다.

지배기업의 상호운용성을 요구하는 구현 비용은 상대적으로 낮을 것이다. 전통적인 통신 시장의 상호 연결과는 달리, 지배적인 플랫폼과의 상호 운용과 관련된 직접 비용은 거의 발생하지 않는다.

마지막으로, 상호운용성은 강력한 반독점법 시행에 있어 대체물이 아닌 중요한 보완제이다. 본 보고서에서 논의된 바와 같이, 페이스북은 소셜 네트워크 시장을 독점으로 쏠리게 했고, 강력한 네트워크 효과 때문에 경쟁 압력에 직면하지 않는다. 현재 이 시장에서는 의미 있는 경쟁이 없어 상호운용성 단독으로는 소셜네트워크서비스(SNS) 시장의 경쟁을 완전히 회복시키기는 어려울 것으로 보인다. 한편, 상호운용성 같은 경쟁 정책이 부재하다면, 향후 시장 쏠림으로 인해 구제책을 집행하더라도 불완전할 지 모른다.

b. 데이터 이동성 Data Portability

데이터 이동성 또한 지배적인 플랫폼을 떠나는 데 따른 높은 비용을 해결하는 방법이다. 이 비용은 시장 진입자에 대한 또 다른 장벽이고 소비자에게는 퇴장의 장벽이다. 지배적인 플랫폼은 부분적으로 소비자들이 신제품으로 이동할 때 상당한 마찰을 겪기 때문에 시장 지배력을 유지할 수 있다. 예를 들어 이용자는 플랫폼에 데이터로 기여하지만, 이러한 데이터를 경쟁 플랫폼으로 이전하는 것은 어려울 수 있다. 전환의 어려움은 이용자를 기존 플랫폼에 머무르게 하는 경향을 낳는다. 소비자와 기업에게 소셜 그래프, 프로필 또는 기타 관련 데이터를 경쟁 플랫폼에 쉽게 이전하거나 재구성할 수 있는 도구를 제공하는 것은 이러한 고민을 해결하는 데 도움이 될 것이다. 데이터 이동은 상호운용성을 보완하지만, 소비자들은 여전히 새 플랫폼에서 자신의 관계망을 재생성할 필요가 있고 기존 플랫폼의 관계망과 통신할 수 없기 때문에, 데이터 이동성만으로는 네트워크 효과와 관련된 우려를 완전히 해소하지 못할 것이다.

4. 인수합병 추정을 통한 시장 지배력 축소

Reduce Market Power Through Merger Presumptions

소위원회에서 조사된 회사들은 그들의 지배력의 일부가 인수합병 덕택이다. 일부 플랫폼은 인수를 통해 전체 비즈니스 라인을 구축하였고, 또 다른 플랫폼은 중요한 시점에 인수를 사용하여 경쟁 위협을 무력화했다. 지배적인 플랫폼들이 2000-2019년 동안 수백 건의 인수합병을 집단적으로 벌였지만, 반독점 집행기구들은 이러한 거래들 중 단하나도 차단하지 않았다. 소위원회의 조사 결과, 이러한 인수 중 몇몇은 지배적인 플랫폼으로 하여금 신흥 경쟁상대를 차단할 수 있게 하고 경쟁을 저해했던 것으로 드러났다.

상당한 수의 반독점 조사가 진행 중임에도 불구하고, 지배적인 플랫폼들은 계속해서 중요한 거래를 추진하고 있다. 예를 들어, 지난 1년 동안 구글은 Fitbit을 21억 달러에, Looker를 26억 달러에 인수했고, 아마존은 Zoox를 13억 달러에 인수했으며, 페이스북은 미공개 금액에 Giphy를 인수했다. 한편, 소위원회가 조사한 4개 기업 모두 최근 인공지능과 가상현실 분야 스타트업 인수에 주력하고 있다.

지배적인 플랫폼들의 지속적인 인수는 몇 가지 우려를 낳는다. 거래가 기존 지위를 강화하거나 신생 경쟁자를 제거하는 한, 이들은 자사의 시장 지배력을 강화하고 시장 진입을 차단할 수 있다. 게다가, 인공지능과 다른 신흥 시장에서 추가 거래를 추진함으로써, 오늘날의 지배적인 기업들은 미래의 기술을 통제할 수 있는 위치에 설 수 있을 것이다.

반독점 기구가 현재 디지털 시장에서의 반경쟁적 합병을 차단할 수 있는 준비를 갖추고 있는지는 불분명하다. 이 분야에서 FTC와 법무부는 중대한 실수와 반복적 집행 실패를 기록했다. 두 기관은 현재 보류 중인 거래에 대한 검토를 진행 중이지만 디지털 시장에서 반경쟁 거래에 대응하는 분석 도구를 개발했는지 여부는 아직 명확하지 않다. 예를 들어 법무부는 지난 2월 구글이 데이터 분석 및 비즈니스 인텔리전스 스타트업인 Looker를 인수하는 것을 허가했는데, 이 거래가 독립적인 경쟁자를 제거하고 구글이 경쟁자에 대한 접근을 차단할 수 있는 중대한 위험성을 가지고 있음에도 불구하고 허가되었다. 이러한 우려는 오늘날 국가 보건과 경제 위기의 결합 상황을 고려할 때 특히 심각한데, 이러한 상황들이 나머지 경제 전반에 걸쳐 지배적인 플랫폼과 여타의 기업 간 격차를 확대시키고 있다.

이러한 우려를 해결하기 위해, 소위원회 사무국은 의회가 지배적인 플랫폼에 의한 장래의 인수에 대한 추정을 개선 검토할 것을 권고한다. 이러한 개정 하에서는, 합병 당사자들이 공익에 기여하기 위해 거래가 필요하고 내부 성장과 확장을 통해서는 유사한 이익을 얻을 수 없다는 것을 입증할 수 없을 경우, 지배적인 플랫폼에 의한 인수는 반경쟁 행위로 추정될 것이다. 이 절차는 현재 Hart-Scott-Rodino Act(HSR) 절차 외부에서 발생하므로, 지배적인 플랫폼은 모든 거래를 보고해야 하며 HSR에 따른 기한이 작동되지는 않는다. 이러한 추정을 확립하는 것은 인수보다는 독창성과 투자를 통한 성장을 우선하는 의회의 선호도를 더 잘 반영할 것이다.

 

5. 자유롭고 다양한 언론의 공정한 경쟁의 장 조성

Create an Even Playing Field for the Free and Diverse Press

자유롭고 다양한 언론, 특히 지역 언론은 건강하고 활기찬 민주주의의 중추이다. 그러나 본 보고서에서 논의한 바와 같이 온라인에서 시장 지배력의 상승은 신뢰할 수 있는 뉴스 소스의 가용성이 현저하게 감소하는 것과 궤를 같이 한다. 구글과 페이스북은 디지털 광고와 주요 통신 플랫폼 모두를 장악함으로써, 신뢰할 수 있는 온라인 뉴스 소스의 배포와 수익화에 대해 막대한 권력을 갖게 되었고, 언론사들이 그들의 결정에 얽매이게 되는 불공정한 경쟁의 장을 낳았다.

이러한 협상력의 불균형을 해결하기 위해, 우리는 소위원회가 언론사와 방송사들이 지배적인 온라인 플랫폼과 집단적으로 협상할 수 있는 협소 맞춤형 임시 세이프하버를 규정하는 입법을 검토할 것을 권고한다.

2019년 4월 소위원회 시실린 위원장과 더그 콜린스(R-GA) 전 법사위 상임위원은 2019년 언론경쟁보존법 H.R.2054를 발의했다. H.R.2054는 다음과 같은 경우 반독점법에 따라 언론사의 조정을 허용한다. (1) 뉴스의 품질, 정확성, 귀속 또는 브랜드 또는 상호운용성과 직접 관련되는 경우 (2) 일부 언론사가 아니라 전체 산업에 이익이 되고, 다른 언론사에 차별적이지 않는 경우, (3) 다른 목적으로 사용되는 대신 이러한 협상과 직접 관련되며 합리적으로 필요한 경우. 법안 상정 당시 소위원회 시실린 위원장은 다음과 같이 발언했다.

“자유언론은 우리 민주주의의 초석이다. 기자는 대중에게 정보를 제공하고, 부패를 뿌리뽑으며, 권력자들에게 책임을 묻는다. 이 법안은 구글과 페이스북에 의해 무너진 국내 언론사에 절실한 생명줄을 제공할 것이다. 이제 우리는 이 문제에 대해 입장을 취해야 할 때이다.”

콜린스 전 위원은 제안된 법안이 “지역 신문들이 점점 더 반경쟁적으로 변하고 있는 공간에서 운영되는 대형 기술 플랫폼과 보다 공정하게 협상할 수 있게 할 것”이라며 이는 “저널리즘을 보호하고 경쟁을 촉진하며 지역사회에 계속 정보를 제공하게 돕는 길”이라고 덧붙였다.

우리는 온라인에서 시장 권력의 증가를 해결하기 위한 광범위한 개혁의 일환으로 이 법안을 검토할 것을 권고한다. 이 법안은 시장에서 협상력이 부족한 개인이나 기업에 조정권을 배분하는 오랜 의회 전통을 따른 것이다. 반독점 예외는 선호되고 있지 않지만, 국회의원들은 권력의 불균형을 시정하거나 비경쟁적 가치를 촉진하기 위해 여러 차례 예외를 만들어 왔다. 이 경우, 자유롭고 다양한 언론, 즉 헌법상의 가치를 보존하기 위하여 반독점 예외로 인한 위험성은 낮은 반면, 고품질 저널리즘에 대한 접근을 보존함으로써 얻는 이익이 지나치지 않다. 앞서 보고서에서 논의한 바와 같이, 법안은 다른 국가가 언론사와 지배적인 플랫폼 간의 권력을 재조정하기 위해 취하고 있는 비슷한 단계를 따르는 것이다.

 

6. 우세 협상력의 남용 금지 및 적법 절차 요건

Prohibit Abuse of Superior Bargaining Power and Require Due Process

시장에 대한 유일한 실행 가능한 경로로 기능하기 때문에, 지배적인 플랫폼은 이용자와 시장에 접근하기 위해 자신의 플랫폼에 의존하는 서드파트보다 우수한 협상력을 누린다. 이들의 협상 지렛대는 시장 지배적인 플랫폼들이 그 지배력을 보호하고 확장하기 위해 일상적으로 사용하는 일종의 시장 지배력이다.

소위원회는 조사를 통해 지배적인 플랫폼이 이 권력을 남용한 수많은 사례를 확인했다. 몇몇 사례에서, 지배적인 플랫폼은 이용자들이 경쟁 시장에서 자발적으로 제공하는 것보다 더 큰 금전이나 데이터를 추출하기 위해 그들의 영향력을 사용했다. 경쟁 시장에 속한 기업이 상품이나 서비스에 과도한 가격을 부과하면  소비자가 경쟁업체로 이동하기 때문에 사업을 잃을 수 있지만, 지배적인 플랫폼은 사업에 큰 손실을 입지 않고 과도한 가격을 부과하거나 가격을 단계적으로 인상시킬 수 있었다. 마찬가지로, 지배적인 특정 플랫폼은 이용자 개인 정보부터 기업의 영업 비밀 및 독점 컨텐츠에 이르기까지 소비자와 이용자로부터 끊임없이 증가하는 데이터를 추출할 수 있었다. 대체 플랫폼이 부재할 경우 이용자는 금전의 형태로든 개인정보의 형태로든 해당 플랫폼의 지불 요구에 사실상 응할 수밖에 없다.

소위원회 조사 결과, 지배적인 플랫폼들은 또한 기업 및 개인과의 협상에서 그들의 시장 지배력을 이용하여 관계 조건을 결정한 것으로 드러났다. 지배적인 플랫폼은 정교한 대리인이 자문하는 비교적 큰 기업들을 상대할 때에도 종종 억압적인 계약 조항을 부과하거나 계약 협상에서 “수용하거나 떠나라”는 조건을 제시한다. 협상력의 부족으로 인해 종속적인 서드파티는 종종 플랫폼의 자의적 결정에 휘둘린다. 소위원회 사무국은 아무런 통지나 설명 없이, 그리고 종종 명확한 상환청구 방법도 없이 서드파티가 갑자기 축출되거나 강등되었다는 수많은 사례를 접했다.

지배적인 플랫폼이 이러한 방식으로 그들의 우월한 협상력을 남용하는 능력은 장기적이고 광범위한 해악을 끼칠 수 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해, 소위원회는 반경쟁적인 계약을 잠정적인 목표로 하는 행위를 비롯하여 우월적 협상력의 남용을 금지하고, 지배적 플랫폼에 의존하는 개인과 기업을 보호하는 적법 절차의 도입을 검토할 것을 의회에 권고한다.

 

B. 반독점법 강화

Strengthening the Antitrust Laws

1. 반독점법의 반독점 목적 회복

Restore the Antimonopoly Goals of the Antitrust Laws

의회가 1890년과 1914년에 제정한 반독점법, 즉 셔먼법, 클레이튼법, 연방거래위원회법 등은 견제받지 않는 독점 권력이 우리 경제와 민주주의에 위협이 된다는 인식을 반영했다. 의회는 1936년 로빈슨-패트먼 법, 1950년 셀러-케포버 법, 1976년 하트-스콧-로디노 법을 포함한 후속 반독점법을 통해 이 비전을 재확인했다.

의회가 이러한 기초 법규들을 제정한 이후 수십 년 동안, 법원은 이 법률을 상당히 약화시켰고, 연방 반독점법 집행자들과 민사 원고들이 반경쟁 행위와 합병에 성공적으로 도전하는 것을 점점 더 어렵게 만들었다. 반독점법의 유일한 목표로 “소비자 복리”라는 협소한 구성을 채택함으로써, 대법원은 경쟁 위해성 분석을 경쟁 과정보다 주로 가격과 생산량에 초점을 맞추도록 제한하였는데 이는 입법 연혁과 입법 의도에 위배되는 것이다. 동시에, 법원은 반독점법의 과소집행이 과잉집행보다 더 바람직하다는 견해를 채택했는데, 이는 반독점법의 명백한 입법 취지는 물론 사적 독점이 “공화제에 대한 위협”이라는 의회의 견해와 상반된 입장이다. 최근 수십 년 동안, 법무부와 FTC는 자신의 법적 권한에 대하여 협소한 관점을 채택하고 시장 권력과 그 남용에 매우 관대하게 받아들이는 지침을 발간함으로써 이 문제에 기여했다. 그 전반적인 결과, 의회가 제정한 법률과 크게 다른 반독점법에 대한 접근법이 남았다.

이러한 협소한 관점으로 인해 소위원회의 조사에서 밝혀진 일부 반경쟁적 사업 관행은 현행법에 따른 이의를 제기하기 어려울 수 있다. 이러한 우려에 대응하여, 본 장에서는 디지털 시장 상황에서 반독점법을 재개정하고 재활성화하는 데 도움이 될 수 있는 구체적인 입법 개혁안을 제시한다. 이러한 구체적인 개혁들 외에도, 소위원회는 반독점법이 소비자뿐 아니라 노동자, 기업가, 독립 기업, 개방 시장, 공정 경제, 민주적 이상을 보호하도록 고안되었다는 것을 명확히 함으로써 반독점법의 본래 취지와 광범위한 목표에 대한 재확인을 검토할 것을 의회에 권고한다.

2. 합병 집행 활성화

Invigorate Merger Enforcement

1914년 클레이튼법 제7장은 “이러한 인수의 효과가 경쟁을 실질적으로 감소시키거나 독점을 창출하는 경향이 있을 경우” 거래를 금지하였다. 1950년 의회는 셀러-케포버 반합병법을 통과시켜 클레이튼법에서 다루는 거래의 유형을 넓히고, 특히 수직적 합병, 대기업 합병, 자산 매입을 포함시켰다.

위에서 지적한 바와 같이, 1998년 이후 아마존, 애플, 페이스북, 구글은 총 500개 이상의 기업을 구매하였다. 반독점 기구는 단 한 건의 인수도 불허하지 않았다. 구글의 ITA 구매와 같은 한 가지 사례에서 법무부가 거래 진행 전에 구글에 동의 의결(consent decrees)에서 특정 조건에 동의하도록 요구했을 뿐이다.

소위원회가 관련 문서를 검토한 결과 이러한 인수 중 몇 가지가 경쟁을 줄이고 시장 지배력을 증가시켰다는 사실이 밝혀졌다. 일부 사례에서, 반독점 집행자들은 지배적인 플랫폼이 경쟁 위협을 인수하는 것을 허가했다. 예를 들어, 조사 문서는 페이스북이 신흥 경쟁자를 무력화하기 위해 인스타그램을 인수하고, 구글이 독립적인 지도 데이터 공급자를 제거하기 위해 Waze를 인수한 사실을 보여준다. 또 다른 사례에서, 플랫폼은 일련의 인수를 통해 전체 공급망 또는 생태계에 걸쳐 통제자적 지위를 획득할 수 있었다. 예를 들어, 구글이 DoubleClick, AdMeld, AdMob를 인수한 것은 구글이 디지털 광고 기술 시장에서 압도적인 지위를 차지하게끔 했다.

이에 비추어, 소위원회 사무국은 합병 집행을 강화하기 위한 일련의 개혁안을 검토할 것을 의회에 권고한다.

 

a. 집중 시장에서 명확한 원칙 및 구조 추정의 규정화

Codify Bright-Line Rules and Structural Presumptions in Concentrated Markets

지난 수십 년간 반독점법 집행에 있어 주요 변화는 “합리의 원칙”에 따른 사례별 분석을 선호하면서 명확한 기준 원칙(bright-line rules)에서 벗어난 것이다. 합리의 원칙 접근법이 사실별 분석을 통한 집행으로 시행착오를 줄인다고 하지만 실제로는 기준이 피고에게 크게 기울어져 있다. 특히 명확한 기준 원칙과 추정으로부터의 이탈은 합병 집행에 영향을 미쳤고, 반면 합병에 문제를 제기하려는 집행자는 합병 당사자가 고도로 집중된 시장에서 지배적인 사업자라 할지라도 이 합병이 반경쟁적 영향을 미칠 것임을 완전히 입증해야 한다. Northern University의 John Kwoka 교수의 저작은 반독점 기구가 가격 인상을 초래한 모든 합병의 38%에서만 행동했다는 사실을 보여주었으며, 현재의 합병 검토 접근법이 상당한 과소집행을 낳았음을 시사했다.

이러한 우려에 대응하기 위해, 소위원회는 위원들이 구조적인 추정을 포함하여 합병 집행을 위한 명확한 규칙의 규정화를 검토할 것을 권고한다. 구조적인 추정하에서 단일 기업이 과도한 시장점유율을 지배하거나 집중도가 현저하게 상승하는 결과를 초래하는 합병은 클레이튼법 제7조에 따라 추정적으로 금지될 것이다. 이 구조적 추정은 합병이 경쟁을 감소시키지 않을 것임을 밝히는 입증 책임을 합병 당사자들에게 부과할 것이다. 합병이 효율성을 개선할 것이라는 사실을 밝히는 것만으로는 그것이 반경쟁적이라는 추정을 극복하기에 충분하지 않을 것이다. 필라델피아 내셔널은행 사건에서 대법원이 정한 30% 문턱이 적절하다는 게 소위원회 사무국의 시각이지만, 그럼에도 구매자 독점 또는 구매자 시장력에 대한 진정에서 더 낮은 기준의 경우에도 소위원회의 검토를 받을 만하다.

집중 시장과 높은 시장 점유율이 관련된 경우 입증 부담을 합병 당사자에게 이전함으로써 구조적인 추정을 규정화하면 기관의 자원을 효율적으로 할당할 수 있고 반경쟁적 합병이 차단될 가능성을 높일 수 있을 것이다.

 

b. 잠재적 경쟁업체, 신생 경쟁업체 및 스타트업 보호 Protect Potential Rivals, Nascent Competitors, and Startups

소위원회의 조사는 몇몇 지배적인 플랫폼들이 잠재적 경쟁자들과 신생 경쟁자들을 인수했다는 증거를 찾아냈다. 잠재적 경쟁업체들은 인수자의 시장에 진입할 계획 중이거나 진입할 듯한 기업이다. 신생 경쟁업체들은 그 “혁신 전망이 기존 기업에 심각한 장래의 위협으로 나타난 기업”이다. 디지털 시장에서 잠재적 경쟁업체와 신생 경쟁업체들은 혁신을 주도하는 데 중요한 역할을 하는데, 이들의 장래 진입이 기존 업체들을 퇴출시키거나 경쟁을 가속화 할 수 있기 때문이다. 이러한 이유로 기존 사업자는 잠재적 경쟁업체와 신생 경쟁업체를 상당한 위협으로 간주할 수 있는데, 이는 특히 이들 업체의 성공이 기존 사업자의 기술을 쓸모없게 만들 수 있기 때문이다.

잠재적 경쟁업체 및 신생 경쟁업체와 관련된 법을 강화하기 위해, 소위원회 사무국은 클레이튼법을 강화하여 잠재적 경쟁업체 및 신생 경쟁업체의 인수를 금지할 것을 권고한다. 이는 잠재적 경쟁이나 신생 경쟁 기반에 대한 위해를 입증하기 위해 잠재적 경쟁업체나 신생 경쟁업체가 맞닥뜨린 세계에서 성공적인 진입자였음을 입증할 필요가 없다는 점을 명확히 함으로써 달성될 수 있다. 잠재적 및 신생 경쟁 기반에 대한 피해 이론에 불리한 사례의 조율을 감안해볼 때, 이번 개정에서 의회는 이러한 판례법을 무효화하려는 개정 취지를 분명히 해야 한다.

스타트업은 잠재적 및 신생 경쟁의 중요한 원천이 될 수 있기 때문에, 반독점법은 혁신 스타트업을 구매하는 기존 기업에 불리하게 여겨져야 한다. 의회가 그렇게 할 수 있는 한 가지 방법은 지배적인 기업, 특히 직접적으로 경쟁업체 역할을 하는 지배적 기업들과, 이와 인접하거나 관련된 시장에서 활동하는 지배적 기업들에 의한 스타트업 인수에 대한 추정을 규정화하는 것이다.

마지막으로, FTC와 법무부가 작성한 관련 문서에 대한 소위원회 사무국의 검토 결과, 반독점 기구는 인수가 경쟁을 저해하고 진입을 저해하는 정도를 상당한 차이로 지속적으로 과소평가했음이 드러났다. 이런 추세에 비춰볼 때 소위원회 사무국은 “경쟁을 줄이거나 시장 지배력을 높이는 경향이 있는” 인수를 금지하도록 클레이튼법을 개정함으로써 초기 기준을 강화하는 방안을 검토할 것을 의회에 권고한다. 법을 개정하는 것은 “독점 기업, 모의 및 독점 행위의 창출을 초기에 그리고 완료 전에 저지”할 수 있을 것이다.

 

c. 수직적 합병 원칙 강화 Strengthen Vertical Merger Doctrine

소위원회의 조사는 지배적인 플랫폼의 수직적 통합이 반경쟁적 행위를 가능하게 하는 몇 가지 방법을 찾아냈다. 이러한 이유로, 소위원회는 의회가 수직적 합병과 관련된 법률 강화안을 검토할 것을 의회에 권고한다. 현행 판례법은 수직적 합병에 대한 도전을 거부한다. 구체적으로 법원은 합병 당사자의 ‘이중 마진의 해소’를 통해 거래가 효율성을 높일 것이라는 주장에 대해 따르는 경향이 있으며 합병이 봉쇄로 귀결될 것이라는 주장에 대해서는 회의적이다.

이러한 우려를 해소하기 위해, 소위원회는 합병 당사자 중 하나가 집중 시장에서 운영되는 지배적인 기업일 때 수직적 합병이 반경쟁적이라는 추정이나 투입물 봉쇄 및 고객 봉쇄와 관련된 추정 등, 수직적 합병과 관련된 추정을 검토할 것을 의회에 권고한다.

 

3. 독점법 회복

Rehabilitate Monopolization Law

셔먼법 제2장은 “여러 주들 간에 무역이나 상업의 일부를 독점하기 위해 다른 사람 또는 다수의 사람들과 독점, 독점 시도, 결합 또는 모의하는 것”을 불법으로 규정했다.

법원은 최근 수십 년 동안 원고들이 독점을 입증하기 위해 넘어서야 할 법적 기준을 상당히 강화했다. 소위원회 조사가 밝혀낸 몇 가지 사업 관행은 제2장에 따라 불법이어야 했다. 이하 장에서는 셔먼법 제2장의 효과적인 집행을 저해하는 관련 사업 관행과 판례법을 간략히 설명한다.

 

a. 지배력 남용 Abuse of Dominance

소위원회 조사 결과 지배적인 플랫폼은 서드파티 공급업체, 노동자, 소비자에 대해 지배적인 지위를 남용할 수 있는 동기와 능력이 있는 것으로 나타났다. 이러한 사업 관행 중 일부는 공정한 경쟁을 저해하지만 셔먼법에 의해 확인된 기존 범주, 즉 “독점화” 또는 “거래 제한”에는 쉽게 들어맞지 않는다. 법원이 반독점법에 대한 해석을 시장 권력의 착취나 행사가 아닌 시장 권력의 형성이나 확보에 초점을 맞추는 쪽으로 전환했기 때문에, 소위원회 사무국이 디지털 시장의 경쟁을 저해한다고 확인한 많은 사업 관행은 현재 지배적인 사법적 접근 하에서는 달성되기 어려울 수 있다.

이러한 우려를 해소하기 위해, 소위원회 사무국은 셔먼법을 확대하여 지배권 남용 행위를 금지하는 방안을 검토할 것을 의회에 권고한다. 또한 소위원회는 시장점유율이 30% 이상이면 판매자의 지배력에 대한 반증가능한 추정을 구성하고, 시장점유율이 25% 이상이면 구매자의 지배력에 대한 반증가능한 추정을 구성한다는 추정 규정의 마련을 검토해야 한다.

 

b. 독점력 활용 Monopoly Leveraging

소위원회 조사 결과 지배적인 플랫폼은 “독점력 활용”에 관여한 것으로 나타났는데, 이는 한 시장에서 지배적인 기업이 독점력을 활용하여 다른 시장에서 입지를 강화하거나 특권을 부여하는 것이다. 예를 들어, 구글이 수직 검색 결과에서 이득을 보기 위해 수평 검색 독점력을 활용하는 것은 독점력 활용의 한 형태이다. 이전에는 독점력 활용이 반독점법 하에서 널리 인식된 위해성 이론이었지만, 법원은 이제 1차 시장에서 독점력의 사용이 2차 시장을 “실제로 독점”하거나 “그렇게 되도록 위험하게 위협할 것”을 요구한다. 소위원회의 조사에 따르면 1차 시장의 독점력을 활용하여 2차 시장에서 독점력을 행사하는 행위가 2차 시장을 독점하지 않더라도 경쟁에 타격을 입힌 여러 사례가 확인되었다. 이러한 이유에서 소위원회 사무국은 Spectrum Sports, Inc. v. McQuillan 사건에서 수립된대로 독점력을 활용하여 2차 시장을 “실제로 독점”해야한다는 법적 요건을 파기할 것을 권고한다.

 

c. 약탈적 가격 책정 Predatory Pricing

소위원회의 조사는 지배적 플랫폼이 경쟁상대를 몰아내고 시장을 장악하기 위해 재화나 서비스의 가격을 원가 이하로 책정하는 몇 가지 사례를 확인했다. 예를 들어, 조사 문서는 아마존이 이 부문에서 가장 중요한 경쟁상대로 인식했던 회사인 Diapers.com을 압박하기 위해 한 분기 동안 2억 달러의 손실을 감수했다는 것을 보여주었다. 아마존은 가격을 인하하고 가파른 프로모션을 선보이며 가격 전쟁을 촉발시켰고 결국 Diapers.com은 약세를 면치 못했다. 아마존은 그 후 이 회사를 구매하여 경쟁업체를 제거했고, 그 후 도입했던 할인 및 판촉 행사를 축소했다.

약탈적 가격 책정은 디지털 시장에서 특별한 위험으로, 여기서는 승자독식 역학이 이익에 대한 성장 추구를 장려하고, 지배적인 디지털 플랫폼이 사업 부문 간에 교차 보조를 할 수 있다. 그러나 법원은 “회수” 요건을 도입하여, 원고들에게 원가 이하의 가격 책정을 통해 받은 손실이 후속적으로 회수되었거나 회수될 수 있음을 입증할 것을 요구한다. 지배적 디지털 시장은 장기적으로 다양한 수단을 통해 이러한 손실을 만회할 수 있지만, 원고가 회수를 단기적으로 입증하기는 어렵다. 회수 요건이 도입된 이후 성공적인 약탈적 가격 인정 사례가 급감했다.

소위원회는 약탈적 가격 또는 약탈적 구매를 입증하는 데 회수 증명이 필요하지 않음을 명확히하여 Matsushita v. Zenith Ratio Corp., Brooke Group Ltd. v. Brown & Williamson Tobacco Corp., Weyerhaeuser Co. v. Ross-Simmons Hardwood Lumber Co.의 대법원 판결을 파기할 것을 권고한다.

 

d. 필수 시설 및 거래 거부 Essential Facilities and Refusals to Deal

소위원회의 조사는 지배적인 플랫폼이 서드파티에 대한 퇴출이나 서비스 거부 위협을 더 큰 가치나 더 많은 데이터를 추출하거나 별개의 시장에서 우위를 확보하기 위한 지렛대로 사용한 몇 가지 사례를 발견했다. 지배적인 플랫폼은 주요 시장에서 의미 있는 경쟁에 직면하지 않기 때문에, 서드파티와 거래를 거부하겠다는 그들의 위협은 시장 참여자의 필수 투입물을 박탈하는 것과 같다. 한 시장에서 이러한 접근 거부는 인접 시장에 걸쳐 경쟁을 저해할 수 있으며, 시장 참여자들의 본래 경쟁력을 약화시킬 수 있다.

이러한 우려를 해결하기 위해, 소위원회는 지배적인 기업들이 차별 없이 그들의 인프라 서비스나 시설에 대한 접근을 제공하는 법적 요건인 “필수 시설” 원칙의 활성화를 검토할 것을 의회에 권고한다. 법을 명확히 하기 위해, 의회는 필수 시설을 불리하게 취급하고 거래 기반 위해 이론을 기각한 사법부 결정의 무효를 검토해야 한다.

 

e. 묶음 Tying

소위원회의 조사는 지배적인 플랫폼이 재화나 서비스에 대한 접근을 조건화시켜 별도의 제품이나 서비스의 구매나 사용에 대해서 지배적인 플랫폼이 통제했던 몇 가지 사례를 확인했다. 이러한 사업 관행은 한 시장에서 시장 지배력을 가진 기업이 별개 시장에서 제품이나 서비스를 특권화할 수 있게 함으로써 본래의 경쟁을 저해한다.

반독점법은 오랫동안 독점자에 의한 묶음을 반경쟁으로 취급해 왔지만, 최근 수십 년 동안 법원은 이 입장에서 벗어났다. 소위원회 사무국은 Jefferson Parish Hosp. Dist. v. Hyde 판례에서 견지하고 있듯이 제2장 하에서 기업이 시장 지배력을 가지는 제품 또는 서비스에 대한 접근에 대해서 별도의 제품 또는 서비스의 구매 또는 사용에 대한 조건을 부과하는 것이 반경쟁적이라는 점을 명확히 할 것을 의회에 권고한다.

 

f. 자기선호도 및 반경쟁적 제품 설계 Self-Preferencing and Anticompetitive Product Design

소위원회의 조사는 지배적인 플랫폼이 자사의 플랫폼이나 서비스의 설계를 이용하여 자체 서비스에 특권을 부여하거나 경쟁사에 불리하게 한 몇 가지 사례를 발견했다. 이러한 관행은 필수 투입물을 통제하는 기업이 별개 시장의 경쟁을 왜곡하게 함으로써 경쟁을 저해한다. 소위원회는 설계 변경이 소비자 개선으로 정당화될 수 있는지 여부와 관계없이, 경쟁업체를 배제하거나 경쟁을 저해하는 설계 변경을 하는 것이 제2장의 위반이 되어야 하는지를 검토할 것을 의회에 권고한다.

4. 반독점법 강화를 위한 추가조치

Additional Measures to Strengthen the Antitrust Laws

소위원회의 제출 요청에 의해서, 전문가들은 의회의 심사가 필요하다고 소위원회 사무국이 생각하는 기타 제안들도 확인했다. 여기에는 다음이 포함된다.

  • 플랫폼과 관련된 사례가 원고로 하여금 두 고객 모두에게 피해를 끼치도록 요구하지 않는다는 점을 명확히 함으로써 Ohio v. American Express 사건을 재해석할 것.
  • “양면” 플랫폼 또는 여러 고객에게 서비스를 제공하는 플랫폼은 “일면” 기업과 경쟁할 수 있음을 명확히 함으로써 United States v. Sabre Corp. 사건을 무효로 할 것.
  • 시장 지배력에 대한 직접적인 증거가 있는 경우 등에, 반독점 위반을 입증하기 위해 시장 정의가 필요하지 않음을 명확히 할 것.
  • “위양성” 또는 잘못된 집행이 “위음성” 또는 잘못된 미집행보다 비용이 더 들지 않으며, 지배적인 기업과 관련된 업무 수행 또는 합병과 관련하여 “위음성”의 비용이 더 높다는 점을 명확히 할 것.

 

C. 반독점법 집행 강화

Strengthening Antitrust Enforcement

1. 의회 감독

Congressional Oversight

앞서 보고서에서 논의한 바와 같이, 의회는 반독점법의 집행과 적절성에 대해 적극적으로 감독을 수행하는 강력한 전통이 있다. 지난 세기에 걸쳐, 의회는 주요 순간마다 법원의 반독점법 축소, 경제 집중의 고조, 또는 건전하고 효과적인 반독점법 행정에 대한 여타의 도전에 대해 강력하게 대응했다.

이러한 전통에서 의회는 1911년 대법원이 셔먼법을 좁게 해석한 것에 대해 대응하고 법원의 재량을 제한하기 위한 노력으로 FTC를 설립하고 동시에 1914년 클레이튼 반독점법을 제정하기도 하였다. 또한 의회가 1950년 셀러-케포버 반합병법에서 비수평적 인수와 기타 거래를 다루기 위해 합병 집행을 확대함과 동시에 1974년 튜니법(Tunney Act)과의 합병 집행에서 정치적 간섭에 대응하여 동의 의결(법무부)에 대한 사법적 감독 메커니즘을 확립한 것도 이에 포함된다. 게다가, 의회는 정기적으로 중요 시장에서 시장 권력의 상승과 남용을 조사해왔다. 이러한 노력을 뒷받침하기 위해 의회는 상당한 의회 및 기관 자원을 투입해 반경쟁적 행위를 확인하고 대응하는 과제를 수행했다.

최근 수십 년 동안 의회는 이러한 전통에서 벗어나 실질적인 반독점 정책을 손질하는 일을 주로 법원과 반독점 기구에 미뤄 왔다. 이러한 무대응은 반독점법의 협소화에 대한 묵인으로서 읽혀졌고 독점 금지 조치가 “지나치게 기술적이고 주로 경제의존적”이 되게끔 했다.

또 다른 사례에서는 국회의원들이 집행 변화를 이행하기 위한 지속적인 노력 없이 경쟁 문제를 해결하려는 미진한 수준에 머물다 보니 최근 수십 년 동안 이루어진 일부 개혁 노력이 불발에 그쳤다. 이러한 우려에 대응하여 의회는 해당 기간 동안 FTC의 예산을 증액하고 구제 권한에 대한 약간의 개선을 이루어냈다. 그러나 의회에서 로비를 벌이는 대형 피고인들과 기업들의 “격렬한 반대”에 직면하는 상황에서 지속적인 지원 없이는 이러한 노력들만으로 불충분했다.

이러한 광범위한 추세를 해결하기 위해, 소위원회 사무국은 의회가 지속적인 시장 조사와 입법 활동에 투여하여 반독점법과 그 집행을 강력하고 적극적으로 감독하는 오랜 전통을 되살릴 것을 권고한다. 추가적으로, 집행에 대한 문제에 관심이 높아질 때 의회가 개혁에 필요한 활동을 더 잘 파악할 수 있게 될 것이다.

2. 집행 기구

Agency Enforcement

소위원회는 조사 과정에서 독점기업이 반경쟁적 행위나 인수를 통해 지배력을 확립하거나 유지하는 것을 반독점 기구가 지속적으로 차단하지 못했다는 증거를 찾아냈다. 이러한 제도적 실패는 수십 년 동안 반독점 기구들이 자신들의 권한을 제한하고 법의 협소한 해석을 강화해 온 추세에 따른 것이다. FTC의 경우, 이 기관은 의회가 제공한 일련의 포괄적인 수단들을 사용하는 것을 꺼려왔으며, 법률에 따른 광범위한 권한의 이행도 도외시해 왔다. 이 기관을 전력으로 복원하려면 이러한 추세를 극복해야 한다.

일반적으로 의회는 FTC를 “불공정 경쟁 방식”을 수사 및 금지하고, 현재의 사업 관행과 경제 상황을 면밀히 검토하는 “행정심판”의 역할을 수행하도록 설립했다. 기관이 이러한 기능을 수행할 수 있도록 하기 위해, 의회는 “[FTC법] 조항을 이행할 목적으로 규칙과 규정을 제정”할 권한과 사업 정보를 강요하고 시장 조사를 수행할 광범위한 조사 권한을 부여했다. 특히, 의회는 “반독점법간의 격차를 메우고, 매끄럽게 연결하고, 완전하게 적용하기 위해” 여타의 반독점법령을 넘어서는 불공정 경쟁 방식을 금지하는 조항을 제정했다. 국회의원들은 FTC에 “불공정 경쟁 방식”을 정의하는 업무를 위임했는데, 이는 사업 관행을 지속적으로 모니터링할 수있는 전문 기관이야말로 법적 정의가 사업 현실에 보조를 맞출 수 있는 최선이라는 인식에 따른 것이다.

그러나 실제로는 FTC가 이 역할을 소홀히 해왔다. FTC는 출범 100년 동안 “불공정 경쟁 방식”을 규정한 단 하나의 규정을 공포했을 뿐이다. 2015년에 FTC는 일련의 “시행 원칙”을 채택하여 불공정한 경쟁 방식에 대한 FTC의 목표는 소비자 복리 증진에 따를 것이며, 이는 위원회에 주어진 입법 지침에는 없는 FTC만의 정책 목표라고 말했다. 이러한 프레임 워크 채택 이후 FTC는 독립형 섹션5 권한 하에서 단 하나의 사례만 수행했다. 이 기관은 또한 1980년대에 정기적인 데이터 수집을 중단하면서 시장 전반에 대한 연구를 정기적으로 수행하는 데 실패했다.

법무부와 함께 FTC는 반독점법의 특정 부분 시행을 완전히 중단하기로 결정했다. 20년 동안 두 기관 모두 로빈슨-패트먼 법에 따른 소송을 제기하지 않았는데, 이 법은 의회가 독립 공급업체에게 양보를 강요하는 대형 체인업체의 권력을 제한하기 위해 의회가 통과시킨 것이었다. 2008년 법무부는 셔먼법의 섹션2를 극적으로 억제할 것을 권장하는 보고서를 발표했다. 보고서는 이후 철회되었지만, 법무부는 20년 동안 중요한 독점 소송을 제기하지 않았다. 한편, 두 기관은 아이스 스케이팅 교사와 오르간 연주자 등 상대적으로 소규모 업체들을 대상으로 집행 노력의 초점을 맞추었으며 이는 이들 기관의 집행 우선 순위에 대한 의문을 야기했다.

또한 이 기관들은 불충분한 예산에 시달려 왔다. 1981년에 FTC Jim Miller 위원장은 위원회 에 급벽한 예산 삭감을 구했으며, FTC는 이 과감한 후퇴에서 아직 회복하지 못하고 있다. 이 국회 회기 전에, 두 기관에 대한 예산은 역사상 최저치에 도달했다. 반독점 기구를 최대한으로 회복시키기 위해 소위원회 사무국은 의회가 다음 사항을 검토할 것을 권고한다.

  • “불공정 경쟁 방식” 규칙 위반에 대한 민사적 징벌 및 기타 구제를 활성화하여 “불공정하거나 기만적인 행위 또는 관행”에 대한 규칙 위반과 대칭을 이룰 것
  • FTC법 섹션6에 의해 허용되는 한, 경제 전반에 걸쳐 경제 집중 및 경쟁에 대한 데이터를 정기적으로 수집하고 보고하도록 FTC에 요구할 것
  • 각 기관이 합병 검토를 위해 공공 의견을 요청하고 이에 응답하도록 요구하고, 기관이 모든 집행 결정에 대해 서면 해설을 공표하도록 요구함으로써, 반독점 기구의 공공 투명성과 책임을 강화할 것
  • 각 기관이 지난 30년 동안 마무리된 중요 합병 거래에 대해 소급 검토를 수행하고 공개하도록 요구할 것
  • 특히 고위 공무원과 관련하여 기관과 피조사 회사 간의 회전문 인사에 대한 보다 엄격한 금지를 규정할 것
  • FTC와 반독점 부서의 예산을 증액할 것

3. 민사 집행

Private Enforcement

민사 집행은 국가의 반독점 제도에서 중요한 역할을 한다. 셔먼법과 클레이튼법은 둘 다 사적 행동권을 포함한다. 이는 독점 권력에 악용되는 이들이 직접 구제 기회를 가질 수 있게끔 하려는 의원들의 열망이 반영된 것이다. 이는 또한 공공집행기관이 조사하려 했던 바로 그 독점자에 의해 포섭되기 쉬울 것이므로 다른 집행 수단이 필수적이라는 인식을 반영한 것이다.

반독점법 집행 동향에 대한 경험적 조사에 따르면 민사 집행은 반경쟁 행위를 방지하고 전반적으로 집행을 강화한다. 그러나 최근 수십 년 동안 법원은 절차적 결정과 실질적인 설시를 통해 반독점 민사 원고에게 상당한 걸림돌을 만들어 왔다.

한 가지 주요 걸림돌은 강제중재 조항의 부상인데, 이는 기업들이 자신의 행위에 대한 법적 책임을 회피 할 수 있도록 함으로써 반독점법의 민사 집행을 저해한다. 이러한 조항을 통해 기업들은 원고가 훨씬 더 많은 법적 보호를받는 공공 사법 시스템을 회피하고 자신에게 유리하게 기울어진 일방적 절차 뒤에 숨을 수 있다. 예를 들어, 아마존은 미국에서 200 만 명 이상의 판매자를 보유하고 있지만 아마존의 기록상으로는 2014년과 2019년 사이에 단지 163 명의 판매자 만이 중재 절차를 시작했다. 이 데이터는 강제중재 조항이 종종 분쟁을 해결하기 위한 의미있는 장을 제공하지 못하고 대신 타당한 주장을 억압하고 잘못된 행위를 방어하는 경향이 있음을 보여주는 연구를 확인해주는 듯 하다.

사법적 결정의 몇 가지 경향은 지배적인 플랫폼과 관련된 사건을 비롯하여 민사 반독점 원고를 방해하고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 소위원회는 의회가 다음 사항을 검토할 것을 권고한다.

  • “반독점법에서 금지된 일체의 행위를 이유로 피해를 입은 누구든지”에 대해 의회가 부여한 집행 권한을 훼손하는 바, “반독점 피해” 및 “반독점 지위”에 대하여 법원이 생성한 기준을 파기할 것
  • 강제중재 조항 및 집단 소송 구성에 대한 과도한 제한을 폐지하는 등 소송의 절차적 장벽을 해소할 것
  • Bell Atlantic Corp. v. Twombly 사건에서 도입한 강화된 변론 요건을 완화할 것.