행정심의에서 자율규제로{/}방송통신심의위원회 통신심의의 문제점

방송통신심의위원회 통신심의의 문제점

– 행정심의에서 자율규제로

 

 

정민경 / 장여경 (진보네트워크센터 활동가)

 

들어가며

최근 방송통신심의위원회(이하 방통심의위)가 소셜네트워크서비스(SNS), 앱 심의 전담팀을 꾸려 운영하겠다는 방침이 화제가 되어, 네티즌, 시민사회는 이에 크게 우려하며 반발하고 있으며, 급기야 시민단체는 방통심의위 앞에서 릴레이 1인시위를 진행하고 있다. 방통심의위의 SNS, 앱 심의 전담팀인 ‘뉴미디어정보심의팀’에 대한 반발의 원인은 방통심의위가 기존에 심의해왔던 방식과 심의기준에 대한 불신이 낳은 결과이다. 보다 근본적인 문제는 행정기구인 방통심의위가 인터넷상의 불법정보나 유해정보에 대해 심의하고 시정요구를 하는 데 있다. 행정심의는 바로 정부가 인터넷 게시글을 검열하는 것을 의미하기 때문이다. 정부의 검열은 헌법에서 금지하는 행위일 뿐 아니라, 국민의 비판을 위축시키기 때문에 민주주의를 크게 위협한다. 그렇기 때문에 해외에서는 대부분 민간자율심의기구에서 인터넷 상 표현물을 심의하고 있다. 그렇다면 검열기구의 효과를 발휘하고 있다는 비판을 받는 방통심의위는 어떻게 탄생하게 된 것일까?

 

불온통신에 대한 헌법재판소의 위헌결정과 방통심의위의 탄생

정부는 인터넷상에서 유통되는 불건전한 정보를 규제하기 위해 1991년 「전기통신사업법」 제정을 통해 “공공의 안녕질서 또는 미풍양속을 해하는 내용의 통신”을 금지하였다. 1995년에는「전기통신사업법」 개정을 통해 제53조의 2항에 의거하여, 1995년 4월 13일 정보통신윤리위원회가 설립되었다. 정보통신윤리위원회는 우리나라 최초의 내용심의기구로 인터넷 내용심의를 담당하여 불온통신에 대하여 삭제, 이용정지, 이용해지 등의 시정요구권을 행사하였고 이에 불응 시 정보통신부가 시정명령을 내리도록 하였으며 불이행시 형사처벌 및 행정제재라는 처벌 조항도 포함되어 있었다. 그러나 헌법재판소는 2002년 6월 27일「전기통신사업법」 제53조 및 같은 법 시행령 제16조가 규정하고 있는 불온통신에 대한 정보통신부장관의 취급거부 정지 제한명령제도에 대해 위헌결정을 내렸다. 그 후, 정보통신부는 2002년 12월 종전의 규제대상이었던 “불온통신”을 “불법통신”으로 바꾸고 통신심의제도를 계속 이어갔으며 2007년「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」로 옮겨갔다. 2008년「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」이 제정됨에 따라 (구)방송위원회와 (구)정보통신부를 통합하여 대통령 직속의 방송통신위원회가 설치되었다. 이에 따라 (구)방송위원회의 방송심의기능과 (구)정보통신윤리위원회의 통신심의기능을 하는 방송통신심의위원회가 탄생하였다.

 

방통심의위의 심의의 문제점

방통심의위는 개인이나 포털, 방송통신위원회 및 각급 공공기관으로부터 심의를 요청받거나 자체적인 모니터링을 통해 인지한 불법정보를 심의한 후 시정요구 결정을 하고 이를 정보통신서비스 제공자 또는 게시판 관리·운영자에게 권고한다. 정보통신서비스 제공자 또는 게시판 관리·운영자가 이를 이행하지 아니할 경우 대통령 직속기구인 방송통신위원회는 그 정보의 성격에 따라 해당 정보의 취급을 거부·정지 또는 제한하도록 명할 수 있다(동법 제44조의7 제2항과 제3항). 이 명령에 따르지 않을 경우 2년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처해진다(동법 제73조 제5호).

한편, 불법정보는 아니지만 전기통신회선을 통하여 일반에게 공개되어 유통되는 정보 중 건전한 통신윤리의 함양을 위하여 필요한 사항으로서 시행령이 정하는 정보에 대하여 방통심의위는 심의 및 시정요구를 할 수 있다(방송통신위원회법 제21조 제4호). 또한 대통령령에는 위 불법정보 및 청소년에게 유해한 정보 등 ‘심의가 필요하다고 인정되는 정보’를 방통심의위가 심의 및 시정요구할 수 있도록 다시 규정하고 있다(동법 시행령 제8조). 이 규정에 의한 시정요구는 그 이행을 강제하기 위한 제재 규정을 갖고 있지는 않다.

결국 실질적인 심의의 전체적 구조는 다음과 같다.

<표 1> 방통심의위 심의 구조

근거조항	시행령 내용	세부심의사항	제재방법(세부내용)
설치법 제21조 제4호	(1)망법 제44조의7	음란	시정요구: (1)해당정보의 삭제 또는 접속차단 (2)이용자에 대한 이용정지 또는 이용해지
		명예훼손
		스토킹
		네트워크 교란
		‘영리성’청소년유해물
		사행행위
		국가기밀
		국가보안법
		범죄교사 및 방조
	(2)청소년유해매체물	청소년유해매체물	상기(1)+(2)+표시의무
	(3) 기타 “심의가 필요하다고 인정되는 정보”

* 출처: 박경신¹

또한 방통심의위는 자체적인 「정보통신에 관한 심의규정」²에 의해 정보의 불법성, 유해성 등을 심의한 후, 정보통신서비스 제공자 또는 게시판 관리·운영자에게 삭제, 이용해지, 접속차단, 표시의무이행, 표시방법변경 등의 시정요구를 한다(방송통신위원회법 시행령 제8조 제2항 내지 제4항). 2008. 5. 16. 설립 이후 2010. 12. 31.까지 인터넷게시물에 대한 심의 건수는 총 99,693건으로 매월 약 3,115건이고, 이 중 방통심의위에 의해 시정요구가 의결된 건수는 매월 약 2,304건이다.³ 구체적인 심의 현황은 아래 표와 같다.

 

 

 

<표 2> 방통심의위 심의 현황 (2008년 ~ 2010년)

* 건수

구분	심의	시정요구 (심의 대비 비율)	이행 (시정요구 대비 비율)
2008	29,589	15,004 (50.7%)	14,997 (100%)
2009	24,346	17,636 (72.4%)	17,634 (100%)
2010	45,758	41,103 (89.8%)	40,662 (98.9%)
계	99,693	73,743 (74.0%)	73,293 (99.4%)

 

위에서 볼 수 있듯이 방통심의위에 의해 심의의 대상이 된 게시물들은 거의 삭제 등 조치의 대상이 되고 있으며, 시정요구를 받은 게시물의 대부분이 인터넷망으로부터 완전히 제거되고 있다. 사실상 100%의 이행율은 방통심의위의 시정요구가 수용자에 대하여 실질적 위력을 발휘하고 있음을 나타낸다. 따라서 사상의 자유 시장에서 상호비판을 통해 인터넷 게시물의 유해성을 소화해내기 보다 방통심의위의 시정요구를 통해 인터넷 게시물을 퇴출시키고 표현게시물의 유통 여부를 정부기관의 판단에 의해 통제함으로써 인터넷상의 표현에 대하여 질서 위주의 사고만으로 규제하고 있다는 비판이 지속적으로 제기되어 왔다.

하지만 방통심의위의 시정요구의 성격을 두고 논란이 계속되어 왔다. 방통심의위는 자신들은 행정청이 아니며 삭제 등 시정요구는 강제성이 없는 권고라고 주장해 왔다. 형식상 ‘권고’이기 때문에 이 시정요구의 법률적 지위가 ‘비권력적 행정지도’라는 분석이 존재한다.⁴

그러나 그 위원들은 국가공무원법상 결격사유가 없어야 하고 그 신분이 보장되며 위원 중 위원장과 부위원장을 포함한 3인은 상임으로 임명되고 형법 등의 벌칙 적용에 있어서 공무원으로 의제되는 한편, 국가로부터 기관의 운영 등에 필요한 경비를 지급받을 수 있고 기관의 규칙이 제정·개정·폐지될 경우 관보에 게재·공표된다는 점에서 방통심의위는 방송통신위원회와 마찬가지로 합의제 행정청에 해당하고 그 시정요구는 행정처분에 해당한다고 봄이 상당하다는 것이 법원의 판단이다.⁵ 이 문제는 현재 헌법재판소에서 심리 중이다.⁶

방통심의위의 시정요구가 일종의 행정 처분에 해당한다고 할 때 게시자 등에 대한 사전고지와 청문절차가 규정되어 있지 않은 점은 큰 결함이다. 이러한 이유로 2010년 9월 국가인권위원회(이하 인권위)는 방통심의위가 게시자들의 표현의 자유를 제약하면서 직접 통지를 하지 아니하고 사전적으로 의견제출할 기회를 보장하지 않는 것은 「헌법」 제12조의 적법절차원칙을 위반할 소지가 매우 높다고 판단하였다.

무엇보다 행정부가 자의적으로 게시물의 불법성을 판단하고 게시물의 삭제 등 인터넷망으로부터의 제거를 사실상 강제하는 것은 표현의 자유 침해이다.⁷ 먼저, 행정기관은 사법부와 달리 정치권력으로부터 독립성이 보장되어 있지 않아 그 판단이 자의적이거나 정치권력을 비호하는 용도로 동원될 가능성이 있고 사법심사의 가능성이 존재하는 한 행정기관의 판단 내지 처분은 잠정성을 띨 수밖에 없다. 인권위는 이러한 상황에서 인터넷 심의제도가 사후심의라고 할지라도 행정기관이 자의적으로 행사할 수 있는 재량의 폭이 한정되어 위축 효과가 방지될 정도로 심의대상과 심의기준이 명백하지 않는 한, 방송통신위원회의 심의 및 시정요구는 표현의 자유에 대한 중대한 침해에 해당되고 그 결과 현행 「헌법」이 검열제도를 금지하는 취지에 부합되지 않을 소지가 있다고 보았다.

특히 국가보안법 위반과 관련한 심의의 경우 법원의 심사 전에 정보·수사기관인 경찰과 국가정보원의 판단에 따라 방송통신위원회와 방통심의위의 심의가 이루어지며, 그 인용과 이행율이 100%에 달하는 문제는 심각하다.⁸ 극소수 이행을 하지 않는 운영자에게는 방송통신위원회의 ‘취급 거부·정지 또는 제한’의 명령이 떨어진다. 지난 2003년부터 2011년 4월에 이르기까지 이루어진 방송통신위원회의 ‘취급 거부·정지 또는 제한’의 명령을 받은 게시물은, 모두 8호, 즉 국가보안법 위반 게시물에 대한 것이었다.⁹ 최근에도 한국대학생총학생회연합 사이트가 이 명령에 의해 폐쇄되었고 같은 방식으로 인권운동사랑방, 노동전선 등 인권노동운동단체에도 게시물 삭제 명령이 내려졌다.¹⁰

그 밖에도 기관별 심의 신청 및 결과 현황 통계(2010년 1월 1일~12월 31일)에서 전체적으로 경찰 등 중앙행정기관 및 공공기관의 비율이 압도적이며 그 시정요구와 이행 비율도 상당히 높다는 사실을 볼 수 있다.

<표 3> 방통심의위에 대한 기관별 심의 신청 및 결과 현황 (2010년)

구분	심의	시정요구 (심의 대비 비율)	이행 (시정요구 대비 비율)
경찰 등 중앙행정기관	13,086	12,772 (97.6%)	12,127 (94.9%)
한국마사회 등 기타 공공기관	8,472	8,425 (99.4%)	8,385 (99.5%)
온라인서비스제공자	599	25 (0.4%)	25 (100%)
일반인	10,693	8,333 (77.9%)	8,195 (98.3%)
합계	32,850	29,555 (89.9%)	28,732 (97.2%)

 

즉, 방통심의위는 공공기관의 요청을 사실상 그대로 수용함으로써 본 심의제도를 통해 공공기관의 요청을 검증한다는 제도의 취지를 제대로 살리지 못하고 있으며, 중앙행정기관을 비롯한 공공기관이 이 제도를 국민의 비판을 통제하기 위한 수단으로 남용할 여지가 있다. 특히, 방통심의위가 심의하는 정보의 유형을 규정한 법 조항들에 명확성이 부족하다는 문제가 지적되고 있다. 이에 대해 헌법재판소가 심리 중이다.¹¹

 

행정심의에서 자율심의로

2002년 헌법재판소는 전기통신사업법 제53조, 즉 ‘불온통신의 단속’ 조항에 대한 위헌 결정에서 “표현의 자유를 위축시키지 않게 명확하면서도, 진정한 불온통신을 효과적으로 규제할 수 있도록 입법한다는 것은 쉬운 일이 아닐 것이다. 그러나 규제대상이 다양·다기하다 하더라도, 개별화·유형화를 통한 명확성의 추구를 포기하여서는 아니되고, 부득이한 경우 국가는 표현규제의 과잉보다는 오히려 규제의 부족을 선택하여야 할 것이다. 해악이 명백히 검증된 것이 아닌 표현을 규제하는 것은 득보다 실이 크다고 보는 것이 표현의 자유의 본질이기 때문이다.”라고 설시하였다. 여기에 비추어 보았을 때, 현재 방통심의위는 과연 해악이 명백히 검증된 표현만을 규제하고 있을까? 방통심의위는 표현규제의 과잉을 선택하고 있지는 않는가?

행정기구인 방통심의위가 사법부의 판단 전에 표현물의 불법성 등을 심의하여 삭제 등의 조치를 취하는 것은 표현물에 대한 위축효과를 발생시키며 과도하게 표현의 자유를 침해하는 것이다. 불법성의 판단은 궁극적으로 사법부가 해야 하며, 불법정보는 유통이 금지되는 것이므로 따로 행정기구가 심의하여 규제할 필요는 없는 것이다. 유해성의 여부를 행정기관이 판단하는 것 또한 표현의 자유를 위협한다. 방통심의위의 유해성 심의는 헌법재판소가 2002년 불온통신 위헌확인 당시 “명시적으로 보호받는 표현으로 분류한 바 있는 ‘저속한’ 표현과 접근까지 금지할 이유가 없는 선정적인 표현물도 ‘미풍양속’에 반한다 하여 규제될 수 있고, 성, 혼인, 가족제도에 관한 표현들이 ‘미풍양속’을 해하는 것으로 규제되고 예민한 정치적, 사회적 이슈에 관한 표현들이 ‘공공의 안녕질서’를 해하는 것으로 규제될 가능성이 있어 표현의 자유의 본질적 기능이 훼손된다”고 설시한 것에도 어긋나는 것이다.

인터넷 상의 불법 유해 정보들을 ‘어디까지 규제하느냐’, ‘무엇을 규제하느냐’도 중요하지만 그에 못지않게 중요한 것이 있다면 ‘누가 규제하느냐’일 것이다. 확실한 것은 방심위의 인터넷 행정심의를 폐지해야 한다는 것이다.

불법 여부는 행정기관이 아니라 법원에서 판단해야 한다. 불법이 아닌 다른 분야 심의는 자율규제가 활성화되어야 한다. 명예훼손 등 신속한 차단을 요하는 정보에 대해서는 행정심의보다 오히려 포털 등 사업자를 통한 자율규제가 더욱 효과적일 수 있다. 다만 청소년유해매체물의 경우 행정기관에서 심의하는 것이 합헌으로 인정되고 있지만, 이 또한 장기적으로 민간자율규제가 모색되어야 할 것이다.

방통심의위가 최근 SNS, 앱 심의의 효율성을 위해 전담팀을 꾸린 것처럼 강력한 방법을 동원하여 인터넷 표현물을 규제한다 하더라도 인터넷을 청정지대로 만들 수는 없다. 글로벌한 인터넷 시대에는 스스로 규제하는 시민사회의 안목과 내공을 기르는 것이 소위 불법 유해 정보에 맞서는 유일한 방법이다. 불행히도 행정심의가 존속하는 한 자율규제의 미래는 있을 수 없다. 행정심의 폐지하라.

2011-12-11