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‘보편적 서비스’, 정보사회의 사회계약?
안희원(연세대학교 사회학과 대학원 석사 마침)
우리는 새로운 시대로 향하는 길목에 서 있는가? 사회 전반에 걸쳐 불고있는 정보화 열풍을 감안하면 아니라고 대답하기 곤 란 할 듯하다. 국민학교 어린이까지 ‘키드넷’이다 뭐다 하여 컴퓨터 앞으로 내몰리고 있으며, 여당의 한 중견 정치인은 자신의 정치 적 비전을 포장하기 위하여 ‘정보사회론’을 들고 나오고 있다.
그렇다면 다가올 새로운 시대는 우리가 이처럼 법썩을 떨며 맞이해야 할 값어치가 있는 유토피아인가? 그렇게 말하는 사람도 있 다. 꿈같은 미래를 들먹이면서 낙양의 지가를 올리고 있는 ‘전자 전도사들'(electronic evangelists)(주1) 말이다.
하지만 비관적인 관점에서 사태를 바라보는 이들도 있다. 정보사회는 조지 오웰이 그렸던 ‘빅 브라더’의 출현을 가능하게 하 는 감시사회(surveilance society)로 귀결될 것이며(주2) 정보를 가진 사람과 그렇지 못한 사람들 사이의 격차는 산업사회에서 생 산수단을 소유한 사람과 그렇지 못한 사람들 사이의 격차보다 심각할 것이라는 진단들(주3)도 있다.
어떤 견해가 맞는가? 지금은 어느 주장에도 손을 들어줄 수 없다. 베버(M. Weber)가 말했듯이 과학의 임무는 예측하는 데 있는 것이 아니므로. 실제 역사의 진행은 항상 상이한 이해를 가진 세력들의 충돌이 빚어내는 ‘의도하지 않은 결과’를 통해 이 루어 졌다. 이러한 간단한 논리를 되새기면 정보사회의 미래는 지금 씌어지고 있다고 할 수 있을 것이다.
이런 맥락에서 ‘보편적 서비스'(Universal Service)라는 사전에도 없는 단어는 정보사회의 미래를 둘러싼 세력들의 각축을 표현 하는 갈등적인 개념이다.
보편적 서비스란?
보편적 서비스는 ‘누구에게나 무료 혹은 싼 가격으로 경제적, 정치적, 사회적 활동에 참여할 수 있는 최소한의 기회를 보장 하 는 정책적 선택'(강명구, 1995; 202)을 가리킨다. 통신분야에서 보편적 서비스란 ‘합당한 가격으로 원하는 누구나와 교신할 수 있는 기회'(Schement, 1995)를 보장하는 정책을 의미한다.(주4) 여기서 ‘누구에게나 싼 가격으로’라는 항목에 주목해야 한다. 이 것이 의미하는 바는 기본적인 전화서비스의 요금이 가입자의 지역, 수입정도, 인종, 성별과 관계없이 동일하다는 의미이다. 상식 적으로 생각해보면 전화가입자가 많고 설비의 구축이 용이한 도시지역의 요금이 전화가입자가 적으며 설비의 구축이 어려운 산간 오지 지역의 요금보다 싸야하는 것이 경제학의 원리다. 하지만 보편적 서비스는 비용이 적게드는 곳에서의 요금을 상대적으 로 높게하여 비용이 많이드는 곳에서의 적자분을 보충하는 방식으로 운영되는 정책원리다.
이러한 보편적 서비스 개념이 다시금 주목 받기 시작한 것은 클린턴 정권이 1993년 발표한 정보고속도로구축을 위한 원대한 청 사진,
<>의 9가지 원칙 가운데 이 보편적 서비스가 들어있기 때문이다. 클린턴 정권은 이러 한 보편적 서비스 개념이야말로 정보부자와 정보빈자로 사회를 양극화시키지 않고 모든 사람들이 정보사회의 과실을 동등하게향 유 하고 동등하게 기여할 수 있는 철학이라고 선전하였다.
하지만 보편적 서비스가 제기된 최초의 배경은 이러한 개념의 르네상스(새탄생)와 다르다. 미국의 통신산업의 역사를 연구한 멀 러(Muller) 같은 사람에 따르면 보편적 서비스 개념을 최초로 제기한 사람은 1900년대 초 AT&T의 사장 테오도르 베일(The od ore Vail)이다. 그 목적도 정보복지의 차원에서 제기되었다기보다 새로운 통신사업자의 진출에 따라 전화사업에 있어서 AT& T의 독점이 위태롭게 되자 지속적인 독점을 보장하기 위한 연방정부와의 타협책의 하나가 보편적 서비스로 구체화된 것이 라고 한다(주5).
이렇게 성립된 전통적인 보편적 서비스의 개념은 1984년 AT&T의 독점 권한 박탈(divestiture)시기까지 이어져 왔다. 보 편 적 서비스 개념은 AT&T의 독점적 지위와 불가분리한 개념이었다.
보편적 서비스의 운영원리
정책집행자나 통신산업 자본가의 입장에서 보편적 서비스가 정당화되는 것은 정보복지의 관점에서 출발하지 않아도 된다. 보 편 적 서비스의 관점에서 제도를 시행하는 것이 경제적인 관점에서도 이득이 되기 때문이다.
네트웍크를 연구해온 많은 경제학자들이 제기하는 이른바 ‘네트웍의 외부성’이라는 것이 바로 이들로 하여금 보편적 서비스 정 책을 채택하게끔하는 배경이다. 네트웍의 외부성이란 전화, 통신망 등의 확산은 상호의존적이라는 것이다. 가령 특정 네트웍 의 회원이 되는 사람이 많아지면 많아질수록 기하급수적으로 서비스를 신청하는 사람이 많아지는데, 그 이유는 하나의 네트웍에 물 려있는 사람이 많을수록 네트웍 자체의 효용이 커지기 때문이다. 이런점에서 보면 보편적 서비스란 네트웍 자체의 효용을 가 장 크게하는 정책적 선택이 될 수있다. 한편 공급자의 측면에서도 통신망 사업은 매몰비용(Sink cost)(주6)이 큰 사업이다. 따 라서 규모의 경제성의 원리가 작용하며 이러한 규모의 경제성은 일정 이상의 공급을 했을 때 비로소 가능해지는 것이다. 이러한 사정 들이 일사독점(미국에서는 AT&T)에 의한 보편적 서비스라는 정책의 경제적 이론적 기반이다(Hayashi, 1994; 81-82).
이러한 전통적인 보편적 서비스의 기반하에서 요금 정책은 ‘내부상호보조'(internal cross-subsidy)에 의해 결정된다. 내부 상 호보조란 손실지역의 비용 초과분을 이익지역의 이익으로 충당하여 동등한 접속비용을 유지하는 것이다. 앞서 밝힌 것처럼 도 시 지역의 이익으로 산간오지지역의 손실을 벌충하고 시외요금으로 시내요금을 낮게 유지하는 것이다. 이러한 내부상호보조는 보 편 적 서비스의 기반이 된 재정정책이었는데, 이는 AT&T의 독점에 의해서만 가능한 것이었다.
탈규제 미디어, 뉴미디어와 보편적 서비스
하지만 1980년대 들어 보편적 서비스의 존립을 위태롭게 하는 일들이 일어났다. 가장 큰 변화는 AT&T의 독점적 지위가 박탈 된 것이었다. 새롭게 대두된 복수의 경쟁사업자들은 통신산업 시장에 참여하지만 상호보조의 임무를 다하지 않는다. 왜냐 하면 그들은 AT&T와 무관한 별개의 실체이기 때문이다.
또한 새로운 뉴미디어의 대두는 통신망을 통해 주고받는 정보의 내용을 단순한 음성서비스를 넘어서 컴퓨터 데이터, 영상의 분 야로까지 확대하였다. 이러한 변화에 따라 기존의 보편적 서비스 정책을 유지하는 것은 매우 힘들게 되었다.
하지만 클린턴 행정부는 정보고속도로를 보편적 서비스의 원칙에 따라 건설할 것이라고 천명하고 변화된 조건에서 어떠한 재원 확보방식(financing)으로 정보사회에도 보편적 서비스를 보장할 것이며 보편적 서비스의 내용인 ‘최소한도의 기본적 서비스'(ba re essential package)를 어느 범위까지 인정할 것인가에 대해서 논쟁을 제기하였다.
지금까지의 논쟁을 보면 새롭게 제기된 재원확보방식은 네트웍 장비에 대해 세금을 부과하자는 안, 망사용과 접속수입에 대 해 세금을 부과하자는 안, 부가가치서비스에 대해 부가세를 매기자는 안, 네트웍 전송 계정을 설치하자는 안 등이 대두되었다(Be nt on Foundation, 1994).
최소한도의 기본적 서비스를 어느범위까지로 할 것인가에 대해서도 의견이 분분하다. 일단 기본적인 음성 서비스의 범위를 넘 어야 한다는 데 모두 동의하고 있다. 하지만 NTIA(National Telecommunications and Information Administration)는 터치톤 전화 , 긴급전화, 청각장애자를 위한 특별 서비스, 장거리 전화까지를 허용하자(NTIA, 1991)고 주장하는 반면, 오코너 교수(O’Connor ) 는 음성, 영상, 데이터까지를 포함하자고 주장(O’Connor, 1991)하고 있으며 윌리엄스와 헤이든 교수(Williams and Hadden)는 통 신망에 대한 접근뿐 아니라 정보에 대한 보편적 서비스도 허용하자(Williams and Hadden, 1991)고 주장하였다(Sawhney, H. 19 94) .
이러한 견해의 차이에도 불구하고 이들 대부분은 탈규제의 조건 하에서 사업자간 경쟁이 비용을 저하시켜 결국은 보편적 서 비 스를 실현할 것이라는 것에 대해 대부분 동의하고 있다. 결국 이러한 발상은 시장원리에 입각하여 보편적 서비스 문제를 해결 한 다는 취지이다(윤영민, 1996; 170).
보편적 서비스에 시비걸기
그렇다면 경쟁에 의해 보편적 서비스라는 이상을 추구한다는 클린턴 행정부의 발상은 시민운동세력(주8)에게 얼마나 부응할 것 인가?
첫째, 행정부의 보편적 서비스에 대한 견해는 어떻게 재원을 충당할 것인가, 어느 범위까지를 보편적 서비스로 할 것인가의 문 제에 배타적으로 관심을 집중하고 있다. 하지만 사기업에 의한 정보고속도로 건설이 가져올 문제점에 대해선 단지 경제적 효율성 의 측면에서만 접근하고 있다. 하지만 특정한 방식으로 진행되는 정보고속도로의 건설은 우리가 정보고속도로를 통해 받을 수 있는 서비스의 내용을 규정한다. 각 지역의 망사업자들은 멀티미디어 터미널 제작 사업, 정보공급사업들에 직접 참여하거나 관 련회사에 지분을 가지고 있다. 따라서 추가적인 설비나 서비스를 통한 이윤획득에 유리하도록 망을 건설하려 할 것이다.
CPSR의 의장이었던 존슨에 따르면 이미 많은 미디어 독점체들은 정보고속도로를 상업적으로 이용하기 위한 수많은 실험을 하 고 있다고 한다. 예를 들면, 타임워너는 플로리다주 올랜도에서 "완전 서비스 네트웍"(Full Service Network)을 실험 중 이다. 이 서비스는 중산층 가정에 제공된 단말기를 통하여 게임, 영화감상, 전자 잡지 검색, 생활 용품 구매 등을 할 수 있도 록 하고 있다. 그러나 전자우편, 게시판, 개인간 통신 등의 서비스는 제공하지 않는다(Johnson, 1995). 따라서 정보고속도를 통 한 교양있는 시민(informed citizenary), 시민의 권력 증대(citizen empowerment)라는 이상의 실현을 어렵게 될 것이다. 영국의 대 표적인 민주주의 이론가인 키인(J. Kean)은 다음과 같은 우울한 문장으로 정보사회의 디스토피아화를 예견한다.
시민들은 더 이상 공공생활에 희망을 걸지 않을 것이다. 아마 그들은 죽을때까지 스스로를 즐기고 여 가시 간을 상업적인 라디오, 텔레비전, 신문과 잡지 등을 소비하는 데에 보낼 것이다. 아마 그들은 스스로를 사유화시키며, 정치 를 귀찮은 것으로 여기고, 자신을 시민에서 자동차와 사적 상품을 소비하는 소비자로 변화시킬 것이다. (Kean, 1991: 213)
무엇을 할 것인가?
그렇다면 우리는 무엇을 할 것인가? 논의를 쉽게 하기 위하여 보통선거(Univesal Surfrage)의 역사를 살펴보자. 최초의 민 주주 의 국가라고 하는 영국에서도 모든 이에게 선거권이 주어진 것은 아니었다. 최초의 선거권은 귀족에게만 주어졌을 따름이었 다. 그리고 노동계급, 뒤를 이어 여성에게 보통선거권이 주어진 과정은 위로부터의 시혜와 무관한 투쟁의 과정을 통해 쟁취된 역사였 다. 1830년대 영국노동자들의 차티스트 운동, 1880년 이후의 여성참정권 운동을 통해 모든 성인들이 재산정도, 학식, 성 별에 관 계없이 동등한 한표를 행사할 수 있게 된 것이었다. 그리고 보통선거가 제도화된 계기도 아래로부터의 압력에 밀려서 기 득권층 이 양보한 것이 아니었다. 자신들의 지배적인 권리가 보통선거의 도입에 의해서도 박탈되지 않을 것이라는 믿음이 있기전 까지 지배계급은 밀의 ‘차등투표제’에서도 알 수 있듯이 끊임없이 보통선거의 이념에 저항했다.
위에서 살펴본 것처럼 보편적 서비스의 등장은 아래로부터 압력과 무관하게 AT&T의 독점권 보장과 관련이 있었다. 그리 고 클린턴 정권 들어 새롭게 이러한 개념이 제기된 배경도 단순히 정보복지의 차원에서 제기된 것이 아니었다. 하나의 담론은 특정 세력의 이해를 반영하기 마련이다. 새롭게 제기된 보편적 서비스 개념은 클린턴 행정부로 대표되는 자유주의 중도파 헤게모 니 블록과 탈규제의 조건하에서 정보고속도로 건설을 주도할 미디어 독점체의 이해를 주되게 반영한다. 이들은 정보사회의 보편 적 서비스라는 원리가 대단히 진보적인 정책대안이라고 추켜 세우지만 기실은 자신들의 이해와 밀접한 관계가 있기 때문에 이를 들 고 나오는 것이다. 하지만 특정한 담론은 갈등하는 세력들의 투쟁의 쟁점이다. 민주주의라는 말을 상이한 계급세력들이 얼마 나 다르게 이해하고 이용하는가를 살펴보는 쉽게 알 수 있을 것이다. 보편적 서비스도 마찬가지이다. 진보세력은 나름대로 보 편적 서비스의 개념을 활용해야 한다. 그렇다면 어떻게 할 것인가?
진보세력의 정보사회 건설에 대한 지도원리가 필요하다. 우리는 그것으로 참여민주주의와 정보복지를 주장한다.
참여민주주의란 ‘전체 공동체의 심의과정에 그 결정에 영향을 받는 대다수의 사람들이 보다 직접적인 형태로 참여하는 형태의 민주주의'(안희원, 1996; 21)를 말한다. 이 참여민주주의가 가능하려면 먼저 시민의 정치적 판단능력이 신장되어야 한다. 시 민 의 정치적 판단능력은 시민들간의 광범위한 토론, 정치관련 데이터 베이스에 대한 자유로운 접속과 접근이 보장되지 않는다면 불 가능하다. 향후에 건설될 정보고속도로는 철저하게 위와 같은 목표를 구현하는데 용이하도록 건설되어야 한다. 사적자본에 의한 정보고속도로 건설이 대세라 하더라도 기간망의 일정한 부분은 시민운동세력이 쓸 수 있도록 해야한다. 그것만이 온갖 상 업적으 로 치장된 정보의 틈바구니에서 시민들이 스스로의 비판정신과 판단능력을 발전시킬 수 있을 길이 될 것이다.
대부분의 국가에서 기본적인 교육은 무상이다. 국민의 복지라는 원칙에서 그러한 정책이 시행되고 있지만 사실은 최소한의 자격 있는 노동력의 조건이 읽고, 쓰고, 판단할 수 있는 능력이라는 점에서 이러한 목표는 자본가들의 그것과 배치되지 않는다. 하지 만 지금까지 정보에 관련된 모든 지식을 습득하는 데 대한 비용은 전적으로 개인이 지불해왔다. 컴퓨터 구입비, 소프트 웨 어 구 입비, 프로그램 이용법 학습 등 모든 것이 개인의 부담이 되어왔다. 하지만 정보사회에서 한 개인의 경쟁력은 그가 얼마나 정보 를 잘 다루는가에 달려 있다면 이러한 모든 비용을 국가가 부담하는 데 인색해서는 안될 것이다. 이러한 맥락에서 CPSR은 보편적 접근에 대한 정책의 내용에 정보고속도로의 하드웨어와 소프트 웨어를 효과적으로 사용하는 것을 가능하게 하는 초보적 훈련과 정의 설치를 포함시키고 있다(CPSR, 1994).
정보고속도로는 꿈같은 미래를 우리에게 가져다 줄 것인가? 그 답은 당신에게 달려있다.
후주)
1) 토플러, 나이스 빗 등이 그들이다.
2) 모스코와 와스코(Mosco, V. and J. Wasco, 1988)가 이러한 견해를 피력하였다.
3) 라이언(Lyon, 1988)과 포스터(Poster, 1990)가 이러한 견해를 대표한다.
4) 1934년 미국 통신법(Communications Act of 1934)에 따르면 보편적 서비스란 다음과 같다. To make available, so far as p ossible, to all people of the United States, a rapid, efficient, nationwide, and worldwide wire and radio communication service with adequate facilities at reasonable charges…
5) 자세한 내용은 Hayashi, K. and Y. Tagawa, 1994; 47-77을 참조
6) 조지 길더는 컴퓨터 네트웍의 유용성은 가입자수의 제곱 승의 속도로 증가한다고 주장했다. 윤영민(1996; 147)
7) 일단 투자했으면 이전하는 것이 곤란한 고정비용
8) 진보세력이라 말해도 좋으리라. 하지만 진보에 대한 공통의 토대가 붕괴된 지금에는 그냥 이렇게 부르자. 미국의 NGO(CPSR , Benton Foundation, EFF, CDT)들은 자신들을 Public Interest Group, 자신들의 정보고속도로 정책을 Public Interest Version o f NII라고 칭한다. 우리는 이를 한국사회의 맥락에서 시민운동세력이라고 부르고자 한다.
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2000-05-04
