UCC 금지 관련 공직선거법 93조 1항 합헌 결정 (헌법재판소 결정문 요약본)

헌법재판소는 2009년 7월 30일 관여 재판관 3(합헌):5(위헌)의 의견으로, 선거일전 180일부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 일정한 내용의 문서 기타 이와 유사한 것의 배부 등을 금지하는 공직선거법 제93조 제1항 중 ‘기타 유사한 것’부분은 죄형법정주의의 명확성 원칙에 반하지 아니하고, 위 조항에 따라 일정한 내용의 이용자제작콘텐츠(UCC) 배포를 금지하는 것은 과잉금지원칙에 위배하여 선거운동의 자유를 침해한다고 볼 수 없다는 이유로 심판청구를 기각하는 결정을 선고하였다.

이에 대하여 공직선거법 제93조 제1항의 ‘기타 이와 유사한 것’부분은 명확성원칙에 반하고, 일정한 내용의 이용자제작콘텐츠(UCC) 배포를 위 조항에 따라 금지하는 것은 과잉금지원칙에 위배된다는 재판관 4인(재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준, 재판관 송두환)의 위헌의견과, 이용자제작콘텐츠(UCC)를 이용한 선거운동을 금지하는 것은 헌법 제37조 제2항에 반하여 선거운동의 자유를 제한하므로 헌법에 위반된다는 재판관 1인(재판관 조대현)의 위헌의견이 있다.

비록 위헌의견이 다수이긴 하나 법률의 위헌선언에 필요한 정족수 6인에 미달하므로 합헌결정을 선고하였다.

사건의 개요 및 심판의 대상

사건의 개요

○ 청구인은 일반 유권자인데, 공직선거법 제93조 제1항은 지나치게 광범위하고 불명확하며, 위 조항에 의하여 정당 또는 후보자를 지지․추천하거나 반대하는 내용이 포함되어 있거나 정당의 명칭 또는 후보자의 성명을 나타내는 ‘UCC(User-Created Contents, 이용자제작콘텐츠)’의 제작․배포를 금지하는 것은 청구인의 표현의 자유를 침해한다는 이유로 2007. 6. 27. 위 조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

심판의 대상

○ 이 사건 심판의 대상은 공직선거법 제93조 제1항 중 ‘기타 이와 유사한 것’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상 조항의 내용(밑줄 친 부분)은 다음과 같다.

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)

제93조(탈법방법에 의한 문서․도화의 배부․게시 등 금지) ① 누구든지 선거일전 180일(보궐선거 등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의하지 아니하고는 정당(창당준비위원회와 정당의 정강․정책을 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 지지․추천하거나 반대하는 내용이 포함되어 있거나 정당의 명칭 또는 후보자의 성명을 나타내는 광고, 인사장, 벽보, 사진, 문서․도화, 인쇄물이나 녹음․녹화테이프 기타 이와 유사한 것을 배부․첩부․살포․상영 또는 게시할 수 없다. (단서 생략)

결정이유의 요지

○ 이 사건 법률조항은 매체의 형식에 중점을 두고 있는 것이 아니라 사람의 관념이나 의사를 시각이나 청각 또는 시청각에 호소하는 방법으로 다른 사람에게 전달하는 것에 중점을 두고 있는 것이고, 일반조항으로서의 ‘기타 이와 유사한 것’은 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 정당 또는 후보자를 지지, 추천하거나 반대하는 내용을 포함할 수 있는 가독성 내지 가청성을 가진 공직선거법 제93조 제1항에 열거된 매체와 유사한 매체, 관념이나 의사전달의 기능을 가진 매체나 수단을 의미하는 것으로 볼 수 있으며, ‘UCC(이용자제작콘텐츠)’는 관념이나 의사전달을 목적으로 하는 것으로서 이 사건 법률조항이 예시하는 매체가 가지는 고유의 기능을 그대로 보유하고 있어 ‘기타 이와 유사한 것’에 해당한다고 해석될 수 있다. 결국 이 사건 법률조항은 죄형법정주의의 명확성의 원칙에 반하지 아니한다.

○ 이 사건 법률조항은 선거운동의 부당한 경쟁 및 후보자들 간의 경제력 차이에 따른 불균형이라는 폐해를 막고, 선거의 평온과 공정을 해하는 결과의 발생을 방지함으로써 선거의 자유와 공정의 보장을 도모하는 것으로서 그 입법목적이 정당하고, 선거의 부당하고 지나친 경쟁을 초래하고 후보자들에 대한 무분별한 흑색선전을 난무하게 하여 유권자들의 평온을 해할 우려가 높은 일정한 ‘UCC(이용자제작콘텐츠)’의 게시․배부 등을 금지하는 것은 목적달성을 위한 적절한 수단에 해당한다. 한편 후보자에 대한 인신공격적 비난, 허위사실 적시를 통한 비방 등은 후보자의 당선 여부에 치명적 영향을 주고, 온라인 공간의 익명성, 개방성은 선거권 없는 19세 미만 국민, 외국인의 선거운동이나 후보자 사칭 등의 허위표시에 유권자들을 그대로 노출시켜 선거의 공정을 치명적으로 해할 수 있는바, 단순한 사후적 규제만으로 이러한 문제가 해소되기 어렵고, 달리 이 사건 법률조항에 비하여 덜 제약적이면서 같은 효과를 지닌 수단이 명백하다고 볼 수 없으며, 예비후보자나 후보자의 경우(공직선거법 제59조) 및 선거운동 기간 중의 경우(공직선거법 제82조의4 제1항)에는 상당한 범위에서 이미 ‘UCC(이용자제작콘텐츠)’의 게시․배부 등이 허용되어 있는바, 이 사건 법률조항에 의한 제한은 입법목적 달성을 위한 최소한의 것이다. 마지막으로, 이 사건 법률조항에 의하여 달성되는 선거의 공정과 평온이라는 공익은 대의민주제를 채택하고 있는 민주국가에서 매우 크고 중요하다고 할 수 있는 반면, 그로 인한 기본권 제한은 수인이 불가능할 정도로 큰 것은 아니라고 할 것이어서 법익균형성도 인정된다. 따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배하여 선거운동의 자유를 침해하지 않는다.

보충의견의 요지

재판관 이동흡의 보충의견

○ 우리 헌법 제116조 제1항은 “선거운동은 각급 선거관리위원회의 관리 하에 법률이 정하는 범위 안에서 하되, 균등한 기회가 보장되어야 한다.”고 규정하여 선거운동의 제한에 관하여 입법자의 구체적인 형성에 맡기고 있다. 선거운동의 제한이 기본권보장의 헌법이념과 헌법상의 제반원칙에 합치되어야 함은 명백하나, 입법자가 종래의 선거풍토나 그 밖의 제반여건을 종합적으로 고려하여 선거의 평온과 공정의 확보를 위해서 제한이 필요하다고 본 선거운동에 관하여는, 그것이 명백하게 불합리하거나 불공정하지 않는 한 입법자의 판단이 존중되어야 할 것이다.

반대의견의 요지

재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준, 재판관 송두환의 위헌의견

○ 예시적 입법형식이 죄형법정주의의 명확성의 원칙에 위배되지 않으려면, 예시한 개별적인 구성요건이 그 자체로 일반조항의 해석을 위한 판단지침을 내포하고 있어야 할 뿐만 아니라, 그 일반조항 자체가 그러한 구체적인 예시를 포괄할 수 있는 의미를 담고 있는 개념이 되어야 한다. 그런데 공직선거법 제93조 제1항의 구성요건 행위가 시간적․내용적으로 한정되어 있다는 이유만으로 ‘기타 이와 유사한 것’에 ‘관념이나 의사전달의 기능을 가진 모든 매체나 수단’이 포함된다고 해석할 수는 없으며, 나아가 위 조항의 구체적인 예시만으로는 표현의 형식, 방법, 파급력 등이 다양한 많은 매체 중에서 어느 것이 일반조항인 ‘기타 이와 유사한 것’에 포함될 지를 추론하기도 쉽지 않다. 더구나 공직선거법은 제60조의3 등에서 전자적 방식에 의한 의사전달매체에 관하여 명시적인 규정을 두고 있는바, 이러한 매체가 이 사건 법률조항에서 구체적으로 예시된 ‘광고 등’의 매체와 유사한 것인지 여부가 모호하게 된다. 결국 이 사건 법률조항은 구체적 예시에 의하여 그 범위와 한계가 명백하게 드러나지 않는바, 이는 수범자인 일반 국민으로 하여금 금지 또는 처벌하고자 하는 행위의 범위를 예측하기 어렵게 하고, 법집행기관의 자의적 해석․집행의 가능성을 열어 놓음으로써, 헌법상 명확성의 원칙에 위배된다.

○ 이 사건 법률조항은 선거의 자유와 공정을 보장하기 위한 것으로 입법목적의 정당성은 인정되나, 이용자제작콘텐츠(UCC)의 배포의 경우 후보자의 경제력에 따른 불균형 문제가 심각하지 않고, 후보자간 공정성을 해치거나 선거의 평온을 깨뜨린다고 보기 어려우므로 이를 금지하는 것이 목적달성을 위한 적절한 수단이라 할 수 없다. 한편 공직선거법은 제82조의4, 제82조의5 등에서 이미 정보통신망을 이용한 정보의 전송 등으로 인하여 발생할 폐해를 방지하기 위한 제반 조치를 강구하여 두고 있는바, 이는 이용자제작콘텐츠(UCC)의 배포로 인한 폐해의 최소화에도 적용될 수 있다는 점에서 이 사건 법률조항은 최소침해성원칙에도 위배된다. 나아가 이용자제작콘텐츠(UCC)의 배포 금지로 인하여 얻어지는 선거의 공정성은 명백하거나 구체적이지 못한 반면, 선거운동의 자유를 제한받음으로써 생기는 불이익은 적지 아니하므로, 공익과 사익 간의 균형성도 인정되지 않는다. 결국 이 사건 법률조항은 과잉금지 원칙에 위배하여 선거운동의 자유를 침해한다.

재판관 조대현의 위헌의견

○ 문서․도화 등을 이용한 선거운동은 후보자를 가장 정확하게 알리고 가장 정확하게 파악할 수 있는 선거운동방법이며 비용도 저렴하고 선거의 공정성을 해칠 위험도 적기 때문에, 정치적 표현의 자유로서 보장되어야 하고, 이를 금지하는 것은 선거운동의 자유를 정당한 사유도 없이 제한하는 것이다. 이용자제작콘텐츠(UCC)는 문자․언어․사진․동영상․음악․미술 등을 이용한 복합적 의사표현방법이지만, 그것을 이용한 선거운동도 문자․도화 등을 이용한 선거운동과 마찬가지로 금지할 이유가 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 헌법 제37조 제2항에 정해진 기본권 제한사유도 없이 선거운동의 자유를 제한하는 것이어서 헌법에 위반된다.